Читать книгу Der Kommunale Haushalt in Aufstellung, Ausführung und Abschluss - Holger Truckenbrodt - Страница 29

Die Aufstellung der Haushaltssatzung und ihre Inhalte sind durch das NKomVG vorgeschrieben. Im Unterschied zu anderen Satzungen ist die Haushaltssatzung eine Pflichtsatzung für jede Kommune, d. h. sie ist in jedem Fall zu erlassen.

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§ 112 I NKomVG fordert für den Erlass der Haushaltssatzung:

(1)Die Kommunen haben für jedes Haushaltsjahr eine Haushaltssatzung zu erlassen.

Diese Vorschrift verankert den Grundsatz der Jährlichkeit für die Aufstellung der Haushaltssatzung und des durch sie festgesetzten Haushaltsplans. Das Haushaltsjahr ist nach § 112 IV NKomVG das Kalenderjahr, soweit nicht für einzelne Bereiche durch Gesetz oder Verordnung etwas anderes bestimmt ist (z. B. Forst- oder Landwirtschaftsjahr mit abweichenden Haushaltsjahren).

Im Gegensatz zum Haushaltsplan ist die jährlich zu beschließende Haushaltssatzung vergleichsweise knapp. Als Pflichtinhalt sind fünf Paragrafen vorgegeben.

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§ 112 II 1 NKomVG regelt den Mindestinhalt der Haushaltssatzung:

(2)¹Die Haushaltssatzung enthält

1.die Festsetzung des Haushaltsplans

a)im Ergebnishaushalt unter Angabe des Gesamtbetrages der ordentlichen Erträge und Aufwendungen sowie der außerordentlichen Erträge und Aufwendungen,

b)im Finanzhaushalt unter Angabe des Gesamtbetrages der Einzahlungen und der Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit, der Einzahlungen und der Auszahlungen für Investitionstätigkeit sowie der Einzahlungen und der Auszahlungen aus der Finanzierungstätigkeit,

c)unter Angabe des Gesamtbetrages der vorgesehenen Kreditaufnahmen für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen (Kreditermächtigung) sowie

d)unter Angabe des Gesamtbetrages der Ermächtigungen zum Eingehen von Verpflichtungen, die künftige Haushaltsjahre mit Auszahlungen für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen belasten (Verpflichtungsermächtigungen),

2.die Festsetzung des Höchstbetrages der Liquiditätskredite,

3.bei Gemeinden die Festsetzung der Hebesätze der Grund- und Gewerbesteuer, wenn diese nicht in einer gesonderten Satzung bestimmt sind, und

4.bei Samtgemeinden, Landkreisen und der Region Hannover weitere Vorschriften, wenn dies gesetzlich vorgeschrieben ist.

Sollten keine Kredite für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen, Verpflichtungsermächtigungen oder Liquiditätskredite veranschlagt werden, sind dafür auch besondere Formulierungen zu verwenden. Das Muster 1 regelt im Hinblick auf die Vergleichbarkeit der kommunalen Haushaltssatzungen sowohl den Aufbau wie auch die textliche Fassung.

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Beispiel:

Haushaltssatzung und Bekanntmachung der Haushaltssatzung (Muster 1)

1.Haushaltssatzung1) der Gemeinde ……… für das Haushaltsjahr2) ….

Aufgrund des § 112 des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes hat der Rat der Gemeinde ……… in der Sitzung am …………….. folgende Haushaltssatzung beschlossen:

§ 1

Der Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2) 3)….. wird

1.im Ergebnishaushalt

mit dem jeweiligen Gesamtbetrag

1.1	der ordentlichen Erträge auf	............ Euro
1.2	der ordentlichen Aufwendungen auf	............ Euro
1.3	der außerordentlichen Erträge	............ Euro
1.4	der außerordentlichen Aufwendungen auf	............ Euro

2.im Finanzhaushalt

mit dem jeweiligen Gesamtbetrag

2.1	der Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit	............ Euro
2.2	der Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit	............ Euro
2.3	der Einzahlungen für Investitionstätigkeit	............ Euro
2.4	der Auszahlungen für Investitionstätigkeit	............ Euro
2.5	der Einzahlungen für Finanzierungstätigkeit	............ Euro
2.6	der Auszahlungen für Finanzierungstätigkeit	............ Euro.

festgesetzt.

Nachrichtlich⁴⁾: Gesamtbetrag

– der Einzahlungen des Finanzhaushaltes	............ Euro
– der Auszahlungen des Finanzhaushaltes	............ Euro.

§ 2

Der Gesamtbetrag der vorgesehenen Kreditaufnahmen für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen (Kreditermächtigung) wird auf ....... Euro festgesetzt.

(Oder:)

Kredite für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen werden nicht veranschlagt.

§ 3

Der Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen wird auf ......... Euro³⁾ festgesetzt.

(Oder:)

Verpflichtungsermächtigungen werden nicht veranschlagt.

§ 4

Der Höchstbetrag, bis zu dem im Haushaltsjahr²⁾ …. Liquiditätskredite zur rechtzeitigen Leistung von Auszahlungen in Anspruch

genommen werden dürfen, wird auf ............ Euro³⁾ festgesetzt.

(Oder:)

Liquiditätskredite werden nicht beansprucht.

§ 5

Die Steuersätze⁵⁾ (Hebesätze) für die Realsteuern werden für das Haushaltsjahr²⁾ .... wie folgt festgesetzt⁶⁾:

1.Grundsteuer

1.1	für die land- und forstwirtschaftlichen Betriebe (Grundsteuer A)	… v. H.3)
1.2	für die Grundstücke (Grundsteuer B)	… v. H.
2.	Gewerbesteuer	… v. H.

§ 6 ⁷⁾

……,	……………………………	…………………………………..
Ort	Datum der Ausfertigung	Bürgermeisterin/Bürgermeister

¹⁾ Die Angaben für nach § 139 NKomVG geführte Einrichtungen sind bei den jeweiligen Festsetzungen als »a-Paragrafen« zusätzlich anzugeben.

²⁾ Bei der Festsetzung für zwei Haushaltsjahre (§ 112 Abs. 3 Satz 2 NKomVG) sind beide Haushaltsjahre anzugeben.

³⁾ Die einzelnen Jahresbeträge sind bei der Festsetzung für zwei Haushaltsjahre nebeneinander oder untereinander aufzuführen.

⁴⁾ Auf die nachrichtlichen Angaben zum Gesamtbetrag der Einzahlungen und Auszahlungen im Finanzhaushalt kann verzichtet werden.

⁵⁾ Anstelle der Steuersätze werden bei Landkreisen, Samtgemeinden oder der Region Hannover die Umlagesätze gemäß § 15 Abs. 3 NFAG (i.V.m. § 111 Abs. 3 NKomVG) festgesetzt.

⁶⁾ Hat die Gemeinde nach Maßgabe des Grundsteuergesetzes und des Gewerbesteuergesetzes eine besondere Hebesatzsatzung erlassen, so ist zum Ausdruck zu bringen, dass die Angabe der Steuersätze in der Haushaltssatzung nur deklaratorische Bedeutung hat; dies soll dadurch geschehen, dass das Wort »werden« durch die Worte »sind durch eine besondere Hebesatzsatzung« ersetzt wird.

⁷⁾ Hier können weitere Vorschriften, die sich auf Erträge, Aufwendungen, Einzahlungen und Auszahlungen und den Stellenplan beziehen, aufgenommen werden (§ 112 Abs. 2 Satz 2 NKomVG).

§ 1 der Haushaltssatzung – Gesamtvolumen – auf den Euro gebracht

Entsprechend der Zweiteilung der Planung in einen Ergebnishaushalt und in einen Finanzhaushalt enthält der § 1 der Haushaltssatzung die für das Haushaltsjahr relevanten Volumina der Haushalte. Für den Ergebnishaushalt ist die Spaltung der Gesamtbeträge in ein ordentliches und außerordentliches Ergebnis und für den Finanzhaushalt die Dreiteilung in Finanzvorfälle der laufenden, investiven und finanzierenden Tätigkeit auffallend.

§ 2 der Haushaltssatzung – Kreditermächtigung

Wie eine Familie kann auch die Kommune in die Lage kommen, Geldkapital von Dritten aufnehmen zu müssen.

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§ 60 KomHKVO enthält folgende Begriffsbestimmung:

Nr. 30 Kredit:

das unter der Verpflichtung zur Tilgung von Dritten oder von Sondervermögen mit Sonderrechnung aufgenommene Geldkapital als Deckungsmittel;

Das Geldkapital wird dabei z. B. am Kreditmarkt in der Regel als Schuldscheindarlehen bei den Kreditinstituten aufgenommen. Kredite dienen demnach lediglich dazu, die in einem Jahr benötigten, aber nicht vorhandenen Finanzmittel für die investiven Auszahlungen einzunehmen und die Tilgung auf mehrere Jahre zu verteilen. Die Erlaubnis, Kredite als Deckungsmittel aufnehmen zu dürfen, erhält die Verwaltung über die Haushaltssatzung, die von der Vertretung beschlossen wird.

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§ 112 II 1 Nr. 1c NKomVG enthält eine Legaldefinition zur Kreditermächtigung:

(2)¹Die Haushaltssatzung enthält

1.die Festsetzung des Haushaltsplans …

c) unter Angabe des Gesamtbetrages der vorgesehenen Kreditaufnahmen für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen (Kreditermächtigung) sowie …

Die Kreditermächtigung der jeweiligen Kommune ergibt sich also direkt aus § 2 der örtlichen Haushaltssatzung. Die Ermächtigungen für andere Einzahlungen oder auch Erträge sind dagegen in speziellen Rechtsgrundlagen, außerhalb der Haushaltssatzung enthalten. Hierfür stellt der durch die Haushaltssatzung festgesetzte Haushaltsplan lediglich eine Aufkommensschätzung dar. Die Kommune darf Kredite zur nachhaltigen Finanzierung der Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen dabei grundsätzlich nur als »letztes Mittel« aufnehmen.

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§ 111 VI NKomVG stellt zur Aufnahme der Investitionskredite klar:

(6)Die Kommunen dürfen Kredite nur dann aufnehmen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre.

Kredite sind nach den Grundsätzen der Finanzmittelbeschaffung im Sinne der Kreditsubsidiarität in der Ausführungsphase des Haushaltsplans grundsätzlich nur dann aufzunehmen, wenn alle anderen Finanzierungsmöglichkeiten ausgeschöpft sind. Gleiches gilt für die Aufstellung des Haushaltsplans, d. h. auch hier sind die Kredite nachrangig zu veranschlagen. Da die Kommune als Schuldnerin für das aufgenommene Kapital auch Zinsen aufbringen muss, ergibt sich diese Nachrangigkeit der Kreditaufnahme schon aufgrund des Grundsatzes der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit nach § 110 II NKomVG. Eine andere Finanzierung über die Inanspruchnahme von eigenen Mitteln könnte wirtschaftlich unzweckmäßig sein, wenn die Verzinsung von Sparguthaben höher ist als z. B. gewährte zinslose oder -begünstigte Kredite.

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§ 120 I 1 NKomVG ergänzt zur Aufnahme von Investitionskrediten:

(1)¹Kredite dürfen unter der Voraussetzung des § 111 Abs. 6 nur für Investitionen, Investitionsförderungsmaßnahmen und zur Umschuldung aufgenommen werden; sie sind als Einzahlungen im Finanzhaushalt zu veranschlagen.

Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen sind in § 60 Nr. 22 und Nr. 23 KomHKVO bestimmt. Für diese kann die Kommune Kredite aufnehmen, sich also verschulden. Die Abgrenzung des Begriffs Investition ist folglich von nicht unerheblicher materieller Bedeutung. Kreditwirtschaftliche Einzahlungen »veranschlagen« bedeutet, die Finanzvorfälle im Finanzhaushalt einzuplanen; d. h. sie werden in gesonderten Zeilen abgebildet. Die Umschuldung ist die Rückzahlung eines Kredits durch die Aufnahme eines neuen Kredits, in der Regel bei einem anderen Kreditgeber. Wesensmerkmal ist auch der Abschluss eines neuen Kreditvertrages. Zweck der Umschuldung ist es grundsätzlich, einen Kredit zu günstigeren Konditionen zu erlangen.

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§ 120 I 2 NKomVG verweist auf Richtlinien für Kreditaufnahmen:

(1)²Die Kommune hat Richtlinien für die Aufnahme von Krediten aufzustellen.

Die aufzustellenden Richtlinien für die Aufnahme von Krediten sind nach § 58 I Nr. 15 NKomVG ausschließlich von der Vertretung zu beschließen. Zudem gibt es einen Krediterlass über die Kreditwirtschaft der kommunalen Körperschaften einschließlich ihrer Sonder- und Treuhandvermögen, der weitere Details über Kredite, Liquiditätskredite, kreditähnliche Rechtsgeschäfte etc. beinhaltet.

Kreditwirtschaftliche Finanzvorfälle werden im dritten Teil des Finanzhaushalts unter der Rubrik »Finanzierungstätigkeit« veranschlagt.

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§ 3 Nr. 8 und 9 KomHKVO listen den Inhalt des Finanzhaushalts wie folgt:

8.als Einzahlungen aus Finanzierungstätigkeit

a)Einzahlungen aus der Aufnahme von Krediten und

b)Einzahlungen aus der Aufnahme innerer Darlehen,

9.als Auszahlungen aus Finanzierungstätigkeit

a)Auszahlungen für die Tilgung von Krediten und

b)Auszahlungen für die Rückzahlung innerer Darlehen

Genauere Einordnungsinformationen sind im verbindlichen Kontenrahmen enthalten. So ist für die Konten (kreditwirtschaftliche Einzahlungen unter der Kontenart 692 mit Bereichsabgrenzung B bis D und Auszahlungen unter der Kontenart 792 mit Bereichsabgrenzung B bis D) neben einer Einteilung nach den Laufzeiten und der Währung auch eine Bereichsabgrenzung vorzunehmen, die z. B. Informationen zu der Herkunft des Kredites (vom Bund, vom Land, von Kreditinstituten etc.) gibt. Kredite stellen nach dem Gesamtdeckungsgrundsatz des § 17 III KomHKVO allgemeine Deckungsmittel dar, die im Rahmen einer zentralen Schuldenwirtschaft im Produktbereich 6 »Zentrale Finanzleistungen« zusammengefasst in der Produktgruppe 612 »Sonstige Allgemeine Finanzwirtschaft« zu veranschlagen sind.

§ 3 der Haushaltssatzung – Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen

Aufträge dürfen nur erteilt werden, wenn die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen vorliegen, d. h. der Haushaltsplan muss eine entsprechende Ermächtigung in Form eines zahlungswirksamen Aufwendungsansatzes (mit der Aufwendung geht eine Auszahlung der laufenden Verwaltungstätigkeit einher), eines investiven Auszahlungsansatzes oder einer Verpflichtungsermächtigung beinhalten.

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§ 112 II 1 Nr. 1d NKomVG enthält eine Legaldefinition zur Verpflichtungsermächtigung:

(2)¹Die Haushaltssatzung enthält …

1.die Festsetzung des Haushaltsplans …

d) unter Angabe des Gesamtbetrages der Ermächtigungen zum Eingehen von Verpflichtungen, die künftige Haushaltsjahre mit Auszahlungen für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen belasten (Verpflichtungsermächtigungen). …

So erlauben Verpflichtungsermächtigungen im Haushaltsjahr Ausgabeverpflichtungen für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen zu Lasten künftiger Haushaltsjahre einzugehen, d. h. Verträge abzuschließen oder Aufträge zu erteilen, die künftige Jahre mit investiven Auszahlungen belasten. Die Besonderheit liegt hier darin, dass das schuldrechtliche Verpflichtungsgeschäft, welches Ansprüche und Rechte z. B. durch einen Kaufvertrag begründet und das sachenrechtliche Verfügungsgeschäft, welches das Verpflichtungsgeschäft z. B. durch Übergabe und Übereignung vollzieht, in verschiedenen Jahren stattfinden. Bei der Inanspruchnahme einer veranschlagten Verpflichtungsermächtigung erfolgt das Verpflichtungsgeschäft im Haushaltsjahr, wobei das Verfügungsgeschäft erst in künftigen Haushaltsjahren vollzogen wird. Eine Verpflichtungsermächtigung ist also notwendig, wenn zwischen dem Kaufvertrag und der Übergabe und Übereignung, als Erfüllung der durch den Kaufvertrag entstandenen Verpflichtungen, ein Jahreswechsel liegt. Dabei ist es möglich, dass das Verfügungsgeschäft lediglich im nächsten direkt folgenden Haushaltsjahr oder in den folgenden drei Haushaltsjahren erfolgt.

So können z. B. bei längerfristigen, überjährigen Investitions- oder Investitionsförderungsmaßnahmen schon zu Baubeginn Aufträge für die gesamte Maßnahme erteilt werden. Eine veranschlagte Verpflichtungsermächtigung ermächtigt im Haushaltsjahr sodann (lediglich) zum Eingehen von Verpflichtungen (z. B. Erteilung eines Investitionsauftrages); sie stellt als zukunftsgerichtetes Element also stark vereinfacht einen »verplanten Zahlungsmittelabfluss« dar. Eine im Haushaltsjahr veranschlagte Verpflichtungsermächtigung ermächtigt gleichwohl nicht zur Leistung von Auszahlungen im gleichen Haushaltsjahr. Sie stellt andererseits auch noch nicht die Ermächtigung dar, in dem betreffenden Folgejahr auch die Auszahlungen, zu denen sich die Kommune verpflichtet hat, zu leisten. Diese Ermächtigung resultiert allein aus den in den jeweiligen belasteten, künftigen Haushaltsjahren noch zu veranschlagenden Auszahlungen.

Verpflichtungsermächtigungen für die laufende Verwaltungstätigkeit (wie z. B. im Personalbereich) sind nicht vorgeschrieben. Auf diesem Gebiet können überjährige Rechtsgeschäfte, die Aufwendungen und entsprechende Auszahlungen in späteren Haushaltsjahren zur Folge haben (z. B. Einstellungen von Beschäftigten, Miet- oder Pachtverträge etc.), auch ohne eine veranschlagte Verpflichtungsermächtigung abgeschlossen werden.

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§ 119 I NKomVG ergänzt die Ermächtigungsfunktion der Verpflichtungsermächtigung:

(1)Verpflichtungen zur Leistung von Auszahlungen für Investitionen und für Investitionsförderungsmaßnahmen in künftigen Jahren dürfen unbeschadet des Absatzes 5 nur eingegangen werden, wenn der Haushaltsplan hierzu ermächtigt.

Soll im Haushaltsjahr während der Ausführungsphase eine Verpflichtung eingegangen (z. B. ein Auftrag erteilt, ein Kaufvertrag geschlossen o. ä.) werden, die künftige Haushaltsjahre mit Auszahlungen für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen belastet, muss dafür eine besondere Ermächtigung vorhanden sein. Im Haushaltsplan, d. h. Teilfinanzhaushalt, muss also eine Verpflichtungsermächtigung veranschlagt sein.

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§ 113 I 1 NKomVG regelt zum Inhalt des Haushaltsplans:

(1)¹Der Haushaltsplan enthält alle im Haushaltsjahr für die Erfüllung der Aufgaben der Kommune voraussichtlich

1.…,

2.…

3.notwendigen Verpflichtungsermächtigungen.

Über dieses Instrument hat die Vertretung die Möglichkeit, schon bei der Planberatung des Haushaltsjahres die voraussehbaren investiven Belastungen der künftigen Haushaltsjahre in ihre Entscheidungen einzubeziehen. Deshalb werden Verpflichtungsermächtigungen oft als »Vorgriff auf die Zukunft« bezeichnet.

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§ 11 S. 1 KomHKVO regelt die Veranschlagung von Verpflichtungsermächtigungen innerhalb des Haushaltsplans:

¹Die Verpflichtungsermächtigungen werden in den Teilhaushalten maßnahmenbezogen veranschlagt.

Der in der Haushaltssatzung festgesetzte Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen setzt sich aus der Summe der einzelnen Verpflichtungsermächtigungen in den Teilhaushalten zusammen. Im Haushaltsplan selbst sind die einzelnen Verpflichtungsermächtigungen (lediglich) »in den Teilhaushalten« enthalten, die wiederum Bestandteile des Haushaltsplans sind. Da Verpflichtungsermächtigungen nur für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen relevant sind, kommt die maßnahmenbezogene Veranschlagung nur in den Teilfinanzhaushalten in Betracht. Da es für die laufende Verwaltungstätigkeit keine Verpflichtungsermächtigungen gibt, kann es auch in den Teilergebnishaushalten (im Muster 8 B) keine entsprechende Abbildung geben. Entsprechend ist lediglich im Muster 8 C für den Teilfinanzhaushalt neben der Ansatzspalte (Nr. 4) des Haushaltsjahres eine Spalte für die Verpflichtungsermächtigungen (Nr. 5) des Haushaltsjahres enthalten.

Das Muster zeigt, dass die einzelnen Verpflichtungsermächtigungen in den Teilfinanzhaushalten bei den Investitions- oder Investitionsförderungsmaßnahmen gemeinsam mit den Auszahlungsansätzen veranschlagt sein können. Sie können andererseits auch allein (ohne weiteren Ansatz) veranschlagt sein. Die Verpflichtungen, die im Haushaltsjahr maximal eingegangen werden können, ergeben sich demnach aus einer Addition der in Spalte 4 zuzüglich der in Spalte 5 veranschlagten Beträge. So könnte die Kommune in diesem Beispiel eine Verpflichtung in Höhe von 150.000 Euro für den Erwerb von Grundstücken und Gebäuden eingehen. Der Anteil der Verpflichtungen aufgrund des Ansatzes (100.000 Euro) belastet sodann das Haushaltsjahr (mit kassenwirksamen Auszahlungen) und der Anteil der Verpflichtungen aufgrund der Verpflichtungsermächtigung (50.000 Euro) belastet das Folgejahr bzw. mehrere Folgejahre.

Im Gegensatz dazu enthält der Finanzhaushalt auf der Gesamtebene keine gesonderte Spalte für Verpflichtungsermächtigungen. Nach der Ansatzspalte für das Haushaltsjahr (Spalte 4) folgt sogleich die mittelfristige Planung (Spalten 5ff).

Vereinfachtes Muster 7, Finanzhaushalt

Die aufgrund der veranschlagten Verpflichtungsermächtigungen im Haushaltsjahr eingegangenen Verpflichtungen führen dazu, dass die investiven Auszahlungen bei den Etatberatungen künftiger Haushaltsjahre nicht mehr gestrichen werden können. So ist der Dispositionsspielraum der Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen in künftigen Teilfinanzhaushalten um die Beträge der Verpflichtungsermächtigungen vorheriger Haushaltsjahre eingeengt.

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§ 11 S. 2 KomHKVO regelt erforderliche Angaben bei der Veranschlagung von Verpflichtungsermächtigungen:

²Dabei wird angegeben, wie sich die Belastungen voraussichtlich auf die künftigen Jahre verteilen.

Entsprechend ist die voraussichtliche Vorbelastung künftiger Jahre bereits im Haushaltsjahr aufzuführen, d. h. es ist anzugeben, wann und in welcher Höhe die veranschlagte Verpflichtungsermächtigung zu kassenwirksamen Auszahlungen führen wird.

Eine Darstellung über die aus Verpflichtungsermächtigungen in den einzelnen Jahren voraussichtlich fällig werdenden Auszahlungen ist zudem separat in einer Übersicht zusammenzustellen.

Übersicht gem. § 1 Abs. 2 Nr. 5 KomHKVO (Muster 9)

¹⁾In Spalte 1 sind das Haushaltsjahr und alle früheren Jahre auszuführen, in denen Verpflichtungsermächtigungen veranschlagt waren, aus deren Inanspruchnahme noch Auszahlungen fällig werden.

²⁾In Spalte 2 ist das Haushaltsjahr, in den Spalten 3 bis 5 die sich anschließenden Jahre einzusetzen.

³⁾Werden Auszahlungen aus Verpflichtungsermächtigungen in Jahren fällig, auf die sich die mittelfristige Finanzplanung noch nicht erstreckt, so sind weitere Kopfspalten in die Übersicht aufzunehmen und die voraussichtlichen Kreditaufnahmen für Investitionstätigkeit in diesen Jahren gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 5 zweiter Halbsatz KomHKVO besonders darzustellen.

Aus dieser Pflichtanlage zum Haushaltsplan ist abzulesen, welche finanziellen Belastungen in künftigen Jahren zu erwarten sind, weil Verpflichtungsermächtigungen im Haushaltsjahr ausgenutzt worden sind. Sie ist dem Haushaltsplan beizufügen, um schon vor dem Eingehen der Verpflichtungen zur Leistung von investiven Auszahlungen die finanziellen Risiken aufzudecken. Die Übersicht lässt erkennen, in welcher Höhe aus der Inanspruchnahme von Verpflichtungsermächtigungen im Haushaltsjahr sodann in den Folgejahren voraussichtlich investive Auszahlungen erwachsen und auf welche Jahre sich diese Auszahlungen verteilen werden.

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§ 12 II KomHKVO regelt die notwendigen Unterlagen für die Veranschlagung von Verpflichtungsermächtigungen für

Baumaßnahmen:

¹Auszahlungen und Verpflichtungsermächtigungen für Baumaßnahmen dürfen erst veranschlagt werden, wenn Pläne, Berechnungen und Erläuterungen vorliegen, aus denen die Art der Ausführung, die Gesamtauszahlungen für die Baumaßnahme, der Grunderwerb und die Einrichtung sowie der voraussichtliche Jahresbedarf unter Angabe der finanziellen Beteiligung Dritter und ein Bauzeitplan im Einzelnen ersichtlich sind. ²Den Unterlagen wird eine Berechnung der nach Fertigstellung der Maßnahme entstehenden jährlichen Haushaltsbelastungen beigefügt.

Verpflichtungsermächtigungen für die Ausführung eines Neu-, Erweiterungs- oder Umbaus als Baumaßnahmen nach § 60 Nr. 10 KomHKVO dürfen also nur in den Haushalt aufgenommen werden, wenn sie auch plangungsreif sind und die geforderten Unterlagen vorliegen. Erst eine Bedarfsbegründung, eine Risikobetrachtung und eine sachgerechte zukunftsgezogene Kostenermittlung begründen die sachliche »Veranschlagungsreife« von vorgesehenen Baumaßnahmen.

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Beispiel:

Veranschlagung einer Verpflichtungsermächtigung

Sachverhalt:

Die Bibliothek soll erweitert werden. Hierfür muss zunächst noch eine benachbarte Grundstücksfläche zugekauft werden. Der Vertrag über den Grunderwerb von 120.000 Euro soll im Oktober 2021 geschlossen werden. Der Eigentümer verlangt die Auszahlung zu 1/4 zum 15.10.2021 und den Rest zum 15.02.2022.

Es ist zu klären, wie der Finanzvorfall zu veranschlagen ist.

Lösung:

Der Sachverhalt erfüllt die Voraussetzungen für die Veranschlagung einer Verpflichtungsermächtigung: Das Tatbestandsmerkmal des § 112 II 1 Nr. 1d NKomVG »Eingehen von Verpflichtungen …« ist durch den geplanten Abschluss des Kaufvertrags in 2021 erfüllt. Das Tatbestandsmerkmal »künftige Haushaltsjahre belasten« ist durch die Restzahlung i. H. v. 90.000 Euro in 2022 erfüllt. Das Tatbestandsmerkmal »Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen« ist als Investition (§ 60 Nr. 22 KomHKVO) durch den Grunderwerb als Mehrung des Sachvermögens erfüllt.

Im Haushaltsjahr (Teilfinanzhaushalt) 2021 ist nach § 3 Nr. 5a KomHKVO bei der Haushaltsposition »Erwerb von Grundstücken und Gebäuden« ein investiver Auszahlungsansatz i. H. v. 30.000 Euro zu veranschlagen (Muster 8 C, Spalte 4) und gleichzeitig maßnahmenbezogen eine Verpflichtungsermächtigung i. H. v. 90.000 Euro (Muster 8 C, Spalte 5).

Der Auszahlungsansatz ermächtigt dazu, eine investive Verpflichtung einzugehen, die noch im gleichen Haushaltsjahr kassenwirksam, d. h. ausgezahlt, wird. Die Verpflichtungsermächtigung ermächtigt dazu, eine investive Verpflichtung einzugehen, die in künftigen Haushaltsjahren kassenwirksam wird. Insgesamt beträgt das mögliche Auftragsvolumen in 2021 damit 120.000 Euro, so dass der Vertrag über den Grunderwerb durch den Auszahlungsansatz zuzüglich zur Verpflichtungsermächtigung ermächtigt ist.

Der Betrag von 90.000 Euro ist zugleich in (Muster 8 C) Spalte 6 »Ansatz des ersten Jahres der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung« einzutragen, so dass die Belastung des künftigen Haushaltsjahres ablesbar ist.

vereinfachtes Muster 8 C, Teilfinanzhaushalt 2021

In den künftigen Jahren ist sodann ein Auszahlungsansatz zu veranschlagen, um die Auszahlung tatsächlich leisten zu dürfen, d. h. die Verpflichtungsermächtigung ersetzt nicht die (später notwendige) Veranschlagung der aus ihr hervorgehenden Auszahlung. Die Verpflichtungsermächtigung ist also in dem direkten Folgejahr oder den weiteren Folgejahren je nach erwarteter zeitlicher Zahlungsverteilung noch zusätzlich als Ansatz (Muster 8 C, Spalte 4) aufzunehmen.

vereinfachtes Muster 8 C, Teilfinanzhaushalt 2022

§ 4 der Haushaltssatzung – Höchstbetrag der Liquiditätskredite

Insbesondere am Jahresanfang stehen Einzahlungen als Deckungsmittel oftmals noch nicht zur Verfügung, die Auszahlungen müssen aber andererseits geleistet werden, so dass die Liquidität gefährdet sein könnte.

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§ 60 KomHKVO enthält folgende Begriffsbestimmung:

Nr. 33 Liquidität:

die Fähigkeit der Kommune, zu jeder Zeit ihren Zahlungsverpflichtungen termingerecht und vollständig nachzukommen;

Die Kommune hat die Zahlungsfähigkeit gleichwohl sicherzustellen, damit sie alle Auszahlungen termingerecht und vollständig leisten und ihre Aufgaben erfüllen kann. Liquide Mittel müssen für ihren Zweck rechtzeitig verfügbar sein.

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§ 22 KomHKVO fordert zur Liquiditätsplanung:

Die Kommune steuert ihre Zahlungsfähigkeit durch eine Liquiditätsplanung.

Ein verspäteter Eingang der zustehenden Finanzierungsmittel führt entweder zu einer Verzögerung der Aufgabenerfüllung oder zu Liquiditätsproblemen. Um dieses zu vermeiden, ist die erforderliche Liquiditätsplanung zeitnah zu betreiben, so dass der Kommunalkasse rechtzeitig erwartete größere Erträge oder Aufwendungen bzw. Ein- oder Auszahlungen mitzuteilen sind.

Die Forderungen der Kommune sind durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen und die erfassten und festgesetzten Ansprüche der Kommune müssen von den Schuldnern auch rechtzeitig erfüllt werden. In diesem Zusammenhang ist auch die vollständige Erfassung der zustehenden Erträge zu sehen.

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§ 25 I KomHKVO regelt zur Bewirtschaftung der Erträge und Einzahlungen:

(1)Die Erträge und Einzahlungen sind rechtzeitig und vollständig zu erfassen. Forderungen sind geltend zu machen und einzuziehen. Der Eingang ist zu überwachen.

Vor diesem Hintergrund ist der Kommunalkasse rechtzeitig und vollständig die Anweisung zur Einziehung der Ansprüche zu erteilen. Einzahlungen, die nicht rechtzeitig eingegangen sind, beeinflussen sodann die Zahlungsfähigkeit, die ausbleiben kann, wenn Auszahlungen (z. B. Gehälter) bei verspätetem Eingang der Einzahlungen (z. B. Steuern) zu leisten sind. Wenn die Zahlungsausgänge nun die Zahlungseingänge übersteigen, kann die Kommune für die unverzügliche Leistung jeglicher Auszahlungsarten Liquiditätskredite »aufnehmen« indem sie z. B. ihr Konto bei ihrem Geldinstitut überzieht.

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§ 60 KomHKVO enthält folgende Begriffsbestimmung:

Nr. 34 Liquiditätskredite:

Kredite zur Überbrückung des verzögerten Eingangs von Deckungsmitteln durch in der Regel kurzfristige Verbindlichkeiten, insbesondere Kontokorrentkredite, soweit keine anderen Mittel zur Verfügung stehen;

Liquiditätskredite können also den zeitlichen Versatz zwischen dem Eingang von Einzahlungen und der rechtzeitigen Leistung der Auszahlungen überbrücken. Sowohl aufgenommene Investitionskredite ermächtigt durch § 2 der Haushaltssatzung wie auch aufgenommene Liquiditätskredite ermächtigt durch § 4 der Haushaltssatzung führen durch die sich daraus ergebenden Zahlungsverpflichtungen zu einer Verschuldung, die über die Zinslast grundsätzlich auch die Nettoposition belastet. Während mit Investitionskrediten (z. B. für den Kauf von Betriebs- und Geschäftsausstattung, die Erweiterung der Hochbauten oder die Erweiterung des Infrastrukturvermögens) jedoch neue Werte geschaffen werden, die das Vermögen auf der Aktivseite der Bilanz erhöhen, führen Kredite zur Liquiditätssicherung lediglich zu einer Erhöhung der Verbindlichkeiten auf der Passivseite der Bilanz. Eine Mehrung von Sachvermögen findet nicht statt. Die Verbindlichkeiten aus Liquiditätskrediten gehen also ohne jeglichen Gegenwert zu Lasten folgender Generationen. Sie resultieren vielmehr aus überhöhten konsumtiven Ausgaben der heutigen Generation. Unter dem Aspekt der intergenerativen Gerechtigkeit, wonach der konsumtiv verursachte Vermögensverzehr den Vermögenszugang grundsätzlich nicht übersteigen soll, sind sie damit grundsätzlich auch nur auf kurzfristige Verbindlichkeiten ausgelegt.

So dienen die Liquiditätskredite der Überbrückung temporärer Liquiditätsengpässe und damit zur Sicherung der Liquidität. Die Kommunen können über diese Ermächtigung Kredite zur Liquiditätssicherung als kurzfristige Verbindlichkeiten aufnehmen, um vorübergehende Kassenanspannungen zu überbrücken. In der Praxis haben die Liquiditätskredite gleichwohl große Ausmaße angenommen, da viele Kommunen defizitäre Haushalte ausweisen und diese Defizite hierüber finanzieren. Auch wenn es sich de jure um kurzfristige Verbindlichkeiten handelt, haben sie sich aufgrund der Zinsstruktur und der schwierigen Finanzlage der Kommunen mittlerweile de facto zu einer langfristigen Finanzierungsvariante der laufenden Verwaltungstätigkeit gewandelt. Liquiditätskredite sind andererseits aufgrund ihrer zumeist kurzen Laufzeiten stark von der aktuellen Zinsentwicklung abhängig und die anfallenden Zinsaufwendungen und -auszahlungen sind damit mittelfristig nur bedingt planbar. Folglich birgt diese Finanzierungsvariante große finanzielle Risiken für die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung.

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§ 122 I 1 NKomVG regelt zu der Aufnahme von Liquiditätskrediten:

(1)¹Zur rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen können die Kommunen Liquiditätskredite bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrag aufnehmen, soweit der Kasse keine anderen Mittel zur Verfügung stehen.

Liquiditätskredite können in Anspruch genommen werden, »soweit der Kasse keine anderen Mittel zur Verfügung stehen«, d. h., dass keine anderen freien Finanzmittel vorhanden sein dürfen. Sollten also Zahlungsüberschüsse aus laufender Verwaltungstätigkeit vorhanden sein, sind diese vorrangig zum Abbau der Liquiditätskredite zu verwenden. Zahlungsüberschüsse aus laufender Verwaltungstätigkeit können nur dann zur Deckung von Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen eingesetzt werden, wenn keine Liquiditätskredite vorhanden sind. Andernfalls könnten Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen dauerhaft über (nicht zurückgeführte) Liquiditätskredite finanziert werden. Die Kommune würde für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen nicht in dem notwendigen Umfang Investitionskredite aufnehmen und hierdurch die Genehmigungsbedürftigkeit für Kredite umgehen.

Da die vorübergehenden Zahlungsschwierigkeiten und damit die Inanspruchnahme naturgemäß schwankt, wird die Obergrenze der zulässigen Liquiditätskredite in § 4 der örtlichen Haushaltssatzung angegeben und jeweils jährlich neu festgesetzt. Im Gegensatz zu den in §§ 2 und 3 der Haushaltssatzung festgelegten Gesamtbeträgen der Kredite und Verpflichtungsermächtigungen können Liquiditätskredite im Rahmen dieser Ermächtigung mehrmals im Haushaltsjahr in Anspruch genommen und wieder zurückgezahlt werden. Der Höchstbetrag darf jedoch in der Planausführung zu keinem Zeitpunkt überschritten werden. Liquiditätskredite können im Rahmen des Höchstbetrags beliebig oft aufgenommen, erhöht, zurückgezahlt und wieder aufgenommen werden etc.. Der Höchstbetrag darf im Haushaltsjahr, wenn es erforderlich ist, also mehrmals ausgeschöpft werden. Für die Festsetzung des Höchstbetrages sind sowohl der voraussichtliche Spitzenbedarf wie auch der Bestand an Liquiditätskrediten, die in den Vorjahren aufgenommen worden sind, zu berücksichtigen.

Neben der Darstellung in der Haushaltssatzung erfolgt gleichwohl keine Aufnahme im Sinne einer Einplanung und Darstellung im Haushaltsplan.

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§ 14 Nr. 4 KomHKVO regelt die Nicht-Veranschlagung von Liquiditätskrediten:

Im Haushaltsplan werden nicht veranschlagt

…

Nr. 4 die Einzahlungen und Rückzahlungen aus der Aufnahme von Liquiditätskrediten.

Die Einzahlungen und Rückzahlungen aus der Aufnahme von Liquiditätskrediten sind haushaltsunwirksame Zahlungen und bleiben bei der Planaufstellung unberücksichtigt. Der Liquiditätskreditbedarf wird lediglich in der Planausführung ausgewiesen und gesondert abgewickelt, d. h. er wird in der Zahlungsabwicklung gemäß § 42 II 3 KomHKVO (empfohlene Einzahlungs- und Auszahlungskontenart 670 und 770 jeweils mit Bereichsabgrenzung B und D) gesondert erfasst. Die zu zahlenden Zinsen sind dagegen vollständig haushaltswirksam, d. h. als zahlungswirksamer Aufwand (Konten 4521 und 7521) zu veranschlagen. Die Ergebnis- und Zahlungsgrößen im Zusammenhang mit Krediten zur Liquiditätssicherung sind im Rahmen einer zentralen Schuldenwirtschaft ebenfalls im Produktbereich 6 »Zentrale Finanzleistungen« zusammengefasst in der Produktgruppe 612 »Sonstige Allgemeine Finanzwirtschaft« zu erfassen.

§ 5 der Haushaltssatzung – Hebesätze der Grund- und Gewerbesteuer

Die hier genannten Hebesätze für die sog. Realsteuern sind eine Art Faktor, um die Grund- und Gewerbesteuerschuld zu ermitteln und vom Gewerbetreibenden (bei der Gewerbesteuer), vom Landwirt (bei der Grundsteuer A für unbebautes Land) oder z. B. vom Gebäudeeigentümer (bei der Grundsteuer B) mittels Steuerbescheid zu fordern. Die Vomhundertsätze (als Prozent zu verstehen) werden hierzu mit dem jeweiligen vom Finanzamt festgesetzten Steuermessbetrag multipliziert. Beträgt der Hebesatz für die Gewerbesteuer 395 v. H., so wird der Steuermessbetrag mit 3,95 multipliziert.

Die Hebesätze stellen ein Instrument dar, mit welchem die Vertretung im Rahmen der Steuerhoheit als Teil der Finanzhoheit direkten Einfluss auf die Höhe der Steuern nehmen kann. Der Satzungsparagraf entfaltet demnach als einziger eine Außenwirkung. Hat die Gemeinde nach Maßgabe des Grundsteuergesetzes und des Gewerbesteuergesetzes eine besondere Hebesatzsatzung erlassen, hat die Angabe der Hebesätze in der Haushaltssatzung hingegen nur deklaratorische, d. h. rechtsbekundende, Bedeutung. Insgesamt sind die Realsteuern die mit Abstand aufkommensstärksten Gemeindesteuern und die von der Gemeinde festgelegten Hebesätze sind wichtige Faktoren für die Berechnung der Steuerlast. Es ist gleichwohl zu bedenken, dass hohe Gewerbesteuern die Standortqualität beeinträchtigen und deshalb Wirtschaftskraft und Arbeitsplätze gefährden könnten.

Die Landkreise regeln in § 5 ihrer Haushaltssatzung den Hebesatz der Kreisumlage. Diese darf von den kreisangehörigen Gemeinden erhoben werden, soweit die Landkreise ihre Aufwendungen und Auszahlungen nicht durch andere eigene Erträge und Einzahlungen finanzieren können. Diese für die Gemeinden erhebliche finanzielle Belastung wird nach den Regeln im Niedersächsischen Finanzausgleichsgesetz berechnet und berücksichtigt u. a. sowohl die Finanzkraft der Gemeinden wie auch den Finanzbedarf des Landkreises. Die Kreisumlage ist wiederum die bedeutendste Finanzierungsquelle des Landkreises und bestimmt damit letztlich die Belastung der kreisangehörigen Gemeinden. So sichert ein im landesweiten Vergleich niedriger Kreisumlagehebesatz den kreisangehörigen Gemeinden Handlungsspielräume für ihre Aufgaben vor Ort.

§ 6 der Haushaltssatzung – Wertgrenzen zur Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe

Neben den bisher vorgestellten Paragrafen, die in der Haushaltssatzung verbindlich aufzunehmen sind, kann noch ein weiterer Paragraf oder auch mehrere hinzukommen.

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§ 112 II 2 NKomVG erweitert den Inhalt der Haushaltssatzung:

(2)²Sie kann weitere Vorschriften enthalten, wenn sich diese auf die Erträge, Aufwendungen, Einzahlungen und Auszahlungen sowie den Stellenplan für das Haushaltsjahr beziehen.

Hier werden häufig individuelle Wertgrenzen für die Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe (z. B. der Erheblichkeitsbegriffe in § 115 II NKomVG, § 117 I 2 NKomVG, § 8 I KomHKVO, § 4 VI KomHKVO oder § 19 IV 1 KomHKVO) festgelegt, die als Selbstbindung durch die Kommune zu verstehen sind. Zu beachten ist, dass gleiche Formulierungen im Gesetz (z. B. »erheblich« in § 115 II Nr. 1 NKomVG und »erheblich« in § 115 II Nr. 2 NKomVG) in der Praxis in Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffes mit verschiedenen Werten festgelegt werden können. Wurde hier keine Festlegung getroffen, muss in der Planausführung in jedem Einzelfall über die Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe gesondert entschieden werden.

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Auf einen Blick: Aufstellung und Inhalte der Haushaltssatzung

Die Aufstellung der Haushaltssatzung hat nach § 112 I NKomVG für jedes Haushaltsjahr zu erfolgen. Die Pflichtinhalte beziehen sich auf fünf Paragraphen:

Das Gesamtvolumen in § 1 der Haushaltssatzung ist rein informativ und erlaubt einen schnellen Überblick über die Planungsgrößen des Ergebnis- und Finanzhaushalts.

Die Kreditermächtigung in § 2 der Haushaltssatzung stellt die Erlaubnis dar, unter der Verpflichtung zur Tilgung von Dritten oder von Sondervermögen mit Sonderrechnung Geldkapital als Deckungsmittel für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen aufzunehmen. Weitere Aufnahme- und Formvorschriften sind in § 111 VI NKomVG, § 112 II 1 Nr. 1 c NKomVG sowie in § 120 NKomVG enthalten.

Der Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen in § 3 der Haushaltssatzung steht vor dem Hintergrund, dass die Kommune einen Finanzvorfall im Haushaltsjahr nur auslösen darf, wenn der Haushaltsplan hierzu ermächtigt. Möchte die Kommune im Haushaltsjahr ein Rechtsgeschäft im Zusammenhang mit einer Investition oder Investitionsförderungsmaßnahme, mit dem erst in künftigen Jahren Auszahlungen verbunden sind, eingehen, bedarf sie hierzu im Haushaltsjahr einer Verpflichtungsermächtigung. Weitere Vorschriften sind in § 112 II 1 Nr. 1 d NKomVG, in § 119 NKomVG und in § 11 KomHKVO enthalten. Verpflichtungsermächtigungen führen zu einer Mittelbindung zu Lasten künftiger Haushaltsjahre und schränken insofern deren Handlungsspielraum ein.

Der Höchstbetrag der Liquiditätskredite in § 4 der Haushaltssatzung ermöglicht der Kommune, zu jeder Zeit ihren Zahlungsverpflichtungen termingerecht und vollständig nachzukommen. Die Kommune darf so bis zu dem genannten Höchstbetrag Kredite zur Überbrückung des verzögerten Eingangs von Deckungsmitteln durch in der Regel kurzfristige Verbindlichkeiten aufnehmen, soweit keine anderen Mittel zur Verfügung stehen. Weitere Vorschriften sind in § 112 II 1 Nr. 2 NKomVG und in § 122 NKomVG enthalten.

Mit der Festsetzung der Hebesätze der Grund- und Gewerbesteuer in § 5 der Haushaltssatzung nimmt die Vertretung im Rahmen der Steuerhoheit als Teil der Finanzhoheit direkten Einfluss auf die Höhe der geplanten Steuererträge.