Читать книгу Guía para la planificación, gestión y ejecución de los fondos del Plan para la Recuperación, Transformación y Resiliencia - Juan José Rastrollo Suárez - Страница 13

Nacida en el ámbito de la financiación privada de infraestructuras publicas o en la prestación de servicios en lugar de la Administración, hace tiempo ya que la colaboración público-privada ha desbordado ese estricto ámbito y se hace presente no sólo en el ámbito de la prestación de servicios a las personas, sino también en el ámbito de la política de investigación, innovación y desarrollo, extendiéndose hasta la política industrial.

Debe recordarse, en primer lugar, el importante papel de las Asociaciones Publico-Privadas en el contexto del programa Horizonte 2020, cuyo más acabado ejemplo fueron las Iniciativas Tecnológicas Conjuntas21, en las que la Unión y la industria financiaron iniciativas emblemáticas en aeronáutica, la investigación farmacéutica, las pilas de combustible y el hidrógeno (FCH), y la nanoelectrónica. La justificación de esta colaboración público-privada, lejos del entorno histórico radicaba en que “la importancia de los sectores, la complejidad de los retos y las tecnologías, la duración de los plazos y la magnitud de las inversiones necesarias son tales que la ayuda pública a proyectos concretos no es eficaz. Resultan entonces necesarias unas asociaciones estructuradas entre los sectores público y privado para desarrollar, financiar y ejecutar conjuntamente ambiciosos programas de investigación e innovación”. Las Agendas de Innovación Estratégica acordadas con los Estados miembros y la industria, en el marco de aquellas Asociaciones22 de I+i.

Recientemente, aunque con raíces en el siglo pasado, la temática genérica de la colaboración público-privada parece haberse desplazado en la UE aún un poco más, como consecuencia genérica de la globalización, por una parte, y de la reciente crisis sanitaria. A este contexto no es ajeno el Mecanismo Europeo de Recuperación y Resiliencia, aunque el Plan español no parezca prestarle suficiente atención.

La toma de conciencia de las dependencias de la UE ha motivado la búsqueda de un nuevo modelo de industria para Europa23 recientemente actualizado24 en el que se insiste en las alianzas industriales en esferas estratégicas que deberían complementar a las asociaciones público-privadas. Se trata de una nueva perspectiva en la que las alianzas privadas de la industria europea convergen con Asociaciones de Participación Publico Privada y los proyectos importantes de interés común europeo (PIICE). Los ejemplos son ahora expresión de un deseo europeo de seguir desempeñando un papel protagonista en la evolución industrial: Alianza sobre tecnologías de procesadores, semiconductores y computación periférica y en la nube; Alianza de lanzadores espaciales; Alianza para la aviación de emisión cero y configuraciones disruptivas de aeronaves (por ejemplo, con hidrógeno o electricidad.

Es a todo este contexto al que quizá intenta referirse el Real Decreto Ley 36/2020 en su apelación a la trascendencia de la colaboración público-privada, más que a la tradicional CPP que, tal como se ha expuesto, aunque esté llamada a desempeñar cierto papel en la ejecución del Plan Nacional de Reconstrucción y Resiliencia, no responde ya a las nuevas sinergias de la industria europea y al papel actual de los poderes públicos.

1.PASCUAL ESTEVE, J.M.: Las políticas de nueva gobernanza pública y los sistemas de gobernación en el Ayuntamiento de Barcelona 1979-2016. Estudio de caso, Tesis Doctoral, Universidad de Barcelona, 2017, p. 158. Este es el fenómeno de fondo que se observa en la idea de los “PERTE” o Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica, a los que se les pide que, a través de la Colaboración Público-Privada sean capaces de producir un efecto arrastre de crecimiento, e innovación cualitativa y cuantitativamente importante en la economía nacional.

2.Véase, el Libro Verde sobre la colaboración público-privada y el derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones (COM (2004) 327) p. 13: “la Comisión podría plantearse proponer una acción legislativa destinada a coordinar los procedimientos de adjudicación de concesiones en la Unión Europea; esta nueva legislación se sumaría a los textos vigentes en materia de adjudicación de contratos públicos…”.

3.Ibidem, p. 9. Se ejemplifica esta modalidad con la referencia a los peajes sombra del Reino Unido, Finlandia y Portugal.

4.Ibidem, p. 10.

5.Un estudio comparado de las diferentes funcionalidades y figuras de la CPP fue realizado en 2008 por E. BESSON para el Primer Ministro francés bajo el título Mieux acheter pour un meilleur service public: des marchés publics complexes aux partenariats publics-privés, con atención a las múltiples modalidades en los derechos alemán, británico, francés, español, italiano y francés.

6.Se mencionaban como ejemplos de CPP asociativas o institucionalizadas, el Kooperationsmodell, las CPP asociativas o las joint-ventures.

7.El citado Libro verde añadía, en p. 20, nota 51 “El carácter mixto de una entidad que participa en un procedimiento de licitación no implica ninguna excepción a las normas aplicables en el marco de la adjudicación de un contrato público o una concesión. Únicamente los casos en los que la entidad en cuestión responda a las características de entidad in house, en el sentido contemplado en la jurisprudencia Teckal del Tribunal de Justicia, permitirán que el poder adjudicador no aplique las normas habituales”.

8.Ibidem, p. 20.

9.2008/CE 91/02, DOUE C 91 de 12.04.2008.

10.Véase, AECA (Asociación Española de Contabilidad y Administración de Empresas): Contabilización de las fórmulas de colaboración público-privada desde el punto de vista de la Administración pública. Documentos AECA núm. 9, Madrid 2015.

11.El Tribunal de Cuentas Europeo, en el Informe especial 09/2018: Asociaciones Publico privadas en la UE: Deficiencias generalizadas y beneficios limitados apreció importantes deficiencias en el modo en que se había desarrollado la CPP en el ámbito de las infraestructuras públicas.

12.La norma contiene diferentes habilitaciones de desarrollo reglamentario que no son contempladas aquí. Por ejemplo, el Registro Estatal de Entidades Interesadas en los PERTES, que debe ser objeto de desarrollo reglamentario por parte del Ministerio de Hacienda (Disposición adicional primera) o la habilitación a cada uno de los ministros competentes por razón de la materia para desarrollar cada una de las secciones adicionales diferenciadas para cada uno de los PERTE. Igualmente, importante, la habilitación implícita para el desarrollo reglamentario del Fondo de Restauración y Resiliencia (Disposición Final Sexta).

13.Reglamento (UE) 2020/2094 del Consejo, de 14 de diciembre de 2020, por el que se establece un Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19 (DO L 433 de 22.12.2020, p. 23)

14.Confiesa la Exposición de Motivos de la norma que, con esta figura, “se trata de reflejar a nivel nacional los proyectos importantes de interés común europeo”. Se trata de un muy pálido reflejo, que no obstante ha copiado parte de la terminología propia de la figura. Los PIICE, de conformidad con la vigente Comunicación (Comunicación interpretativa para el análisis de la compatibilidad con el mercado interior de las ayudas para fomentar la realización de proyectos importantes de interés común europeo 2014/C 188/02, DOUE C188 de 20.06.2004) “están pensados para reunir sectores públicos y privados con el fin de realizar proyectos a gran escala que aporten importantes beneficios a la Unión y sus ciudadanos”, implican un efecto de cierta magnitud de innovación y arrastre, e integran grandes iniciativas empresariales disruptivas.

15.Véase un primer examen en RIVERO ORTEGA, R. (Dir.): Modernización de la Administración Pública para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Comentarios de emergencia al Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, Ratio Legis. Salamanca, 2021.

Debe señalarse que, de conformidad con el art. 19-3 del Reglamento (UE) 2021/241 y el anexo 5 del mismo, a la hora de evaluar cada uno de los Planes Nacionales, uno de los criterios que debe manejar la Comisión es el siguiente: “el conjunto de disposiciones propuestas por los Estados miembros en lo que se refiere a la organización de la ejecución de las reformas e inversiones (incluidas las disposiciones para garantizar una dotación de personal suficiente) son fiables”.

16.La exigencia y régimen de los Planes Nacionales de Recuperación y su régimen se deriva singularmente del Capítulo III del Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021 (DOUE L, núm. 57 de 18.02.2021) por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

17.Las más de 15 “manifestaciones de interés” que se han lazado hasta el momento, en el ámbito industrial, de la transición verde, de la digitalización, del reto demográfico y lucha contra la despoblación, tienen como finalidad principal identificar los proyectos más maduros y de mayor impacto para el despliegue del Plan e identificar un primer grupo de PERTE, afirma el Plan Español de Recuperación y Resiliencia en el texto que se conoce.

18.El ejemplo más cercano quizá a estos nuevos consorcios son los bien conocidos consorcios CIEN del CDTI (Centro de Desarrollo Tecnológico Industrial, Entidad Pública Empresarial que se rige en sus relaciones con terceros por el derecho privado). Se trata de proyectos de investigación industrial y de desarrollo experimental desarrollados en colaboración efectiva por agrupaciones empresariales en los que, sin embargo, la colaboración publico privada no aparece inicialmente, sino por la obligatoria subcontratación de parte de su ejecución en favor de Organismos Públicos de Investigación.

19.Gobierno de España: Plan de Recuperación Transformación y Resiliencia, 27 abril 2021, p. 26 “plantea por ello una modernización de la Administración para responder a las necesidades de la ciudadanía y la economía en todo el territorio. Se basa en la digitalización de los servicios y del funcionamiento de la Administración, y la transición energética de la infraestructura y parque público”.

20.Ibidem, p. 66.

21.Véase, por una parte, la Comunicación COM (2011) 572 final Las asociaciones en la investigación y la innovación y la Comunicación COM (2013) 0494 Las asociaciones público-privadas en Horizonte 2020: una potente herramienta para la innovación y el crecimiento en Europa.

22.COM (2020) 628 Un nuevo EEI para la investigación y la innovación de 30.09.2020.

23.COM (2020) 102, 10.03.2020.

24.COM (2021) 350: Actualización del nuevo modelo de industria de 2020: Creación de un mercado único más sólido para la recuperación de Europa, de 5.05.2021.