Читать книгу Guía para la planificación, gestión y ejecución de los fondos del Plan para la Recuperación, Transformación y Resiliencia - Juan José Rastrollo Suárez - Страница 6

De conformidad con la definición más al uso, (la de la ODCE) una Asociación Público-Privada (APP) en el ámbito contractual no es más que un acuerdo (contractual) entre un gobierno y un socio privado a largo plazo, donde el último financia y presta un servicio público usando un activo de capital y compartiendo los riesgos asociados. Esta noción, que podemos considerar estricta, no incluye, sin embargo, de todas las formas de colaboración público-privada de las que podemos dar cuenta, aunque sí sitúa la atención en la fórmula más extendida históricamente, la de la colaboración mediante la institución contractual en el ámbito de las instalaciones e infraestructuras destinadas a la prestación de un servicio público.

En términos más generales, sin retrotraernos más atrás en la historia del Estado Moderno, la APP no es más que una forma particular de Colaboración Publico Privada, aunque esta última se desarrolló históricamente, dentro y fuera de la matriz contractual, en los ámbitos más diversos.

La empresa del descubrimiento o de la conquista de los vastos territorios americanos fue fruto de mecanismos de colaboración público-privada (capitulaciones) que, en efecto, aunaban capital privado, reparto de riesgos y titularidad final del poder público, pero que se presentan bajo una matriz “publica” en cuanto suponen alguna suerte de “delegación” o “encomienda” por parte del poder público. La “conquista” de los territorios descubiertos, en especial, fue una empresa en buena parte “privada” en su financiación y gestión, pero tutelada por el poder público.

Fórmulas similares, en forma de privilegio en favor de una compañía privada que rendía importantes ingresos al Estado por la titularidad de un monopolio comercial en una ruta o con un territorio inspiraron las Compañías Coloniales (Compañía Neerlandesa de las Indias Orientales, Compañía inglesa de las Indias Orientales).

Estas formas de colaboración público-privada, sobre la base de situar en el desempeño “privado” funciones que hoy calificamos de esencialmente públicas, casi propias de la soberanía misma (recaudación de tributos, servicios de armas…) posteriormente se manifestaran en otros ámbitos, a través del otorgamiento de la explotación de ciertas “regalías” o prerrogativas de la Corona, a sujetos privados mediante fórmulas de arriendos.

En el ámbito interno del Estado Moderno, la colaboración público-privada es anterior al Estado Liberal y son muy conocidas las fórmulas de participación privada en las primeras grandes infraestructuras de transporte fluvial, por ejemplo, en la Francia del seiscientos y setecientos.

Antes de la Revolución Francesa, en efecto, se otorgaron diversas Lettres patentes, actos reales por lo que se impulsó toda una política de navegación interior de rutas fluviales y construcción de canales, en favor de emprendedores privados que explotaban a largo plazo la obra una vez realizada, incluso al mismo tiempo que se impulsaba una política pública de construcción de similares obras públicas.

El Estado Liberal adquirió, pese a sus postulados ideológicos no intervencionistas, perfiles prestacionales que comprenden actividades (educación, beneficencia y asistencia social) que venía siendo desarrollados y, durante bastante tiempo continuaron prestando, entidades privadas.

No obstante, el Estado Liberal basaba su acción en el modelo weberiano de gestión pública, en la limitación de fines públicos al ámbito de la seguridad y aseguramiento de la libertad formal y en una administración como conjunto burocrático instrumental limitado a la ejecución de la Ley, dejando el ámbito económico fuera de su presencia sistemática y continua. No era un modelo llamado a intervenir en el mercado a fin de proporcionar justicia material o de corregir “fallas de mercado” (monopolios y competencia imperfecta, información asimétrica, provisión de bienes públicos…).

Más específicamente, el Estado Liberal del siglo XIX desarrollo las más conocidas fórmulas de asociación público-privada con ocasión de la necesidad de financiar infraestructuras ferroviarias. Nace en ese momento el perfil jurídico administrativo de la concesión de servicio, pues la titularidad de la actividad se considera pública, aunque sea explotada de forma privada y haya sido el capital privado el que ha contribuido a la financiación y ejecución de la obra.

La ejecución de una obra pública por su destino se entendía que había de pertenecer a los fines públicos, pues la ideología “smitheana” que constituía la extendida ortodoxia (también en España durante todo el siglo XIX) hacía del Estado el encargado de las grandes inversiones que permitieran el desarrollo económico, pero que no serían afrontadas por la iniciativa privada por sus altos costes fijos (hundidos) y su escaso rendimiento privado a corto plazo. Fue la necesidad financiera de aquellos Estados, o la falta de experiencia y conocimientos técnicos de su personal, lo que motivó el apoyo a fórmulas de colaboración con el sector privado.

La evolución del “estado guardián” liberal se desarrolló muy lentamente en España, dado el desarrollo histórico del sistema absolutista en ese siglo y los perpetuos problemas hacendísticos. De esta manera, sólo a mediados de siglo, el Estado se lanza construir carreteras íntegramente con presupuesto público y ejecución empresarial privada mediante el contrato de obras, que había tenido antecedentes en la política de Carlos III.

En el caso de las primeras infraestructuras ferroviarias, se optó por entregar la financiación, construcción y explotación a la iniciativa privada, mediante un sistema en el que la Ley de concesión prefijaba una cantidad fija por kilómetro abierto al servicio que no superaba el 15% del presupuesto estimado por el Estado. Por su parte, la justificación de la intervención del Estado Liberal en los puertos se remonta a razones históricas (importancia militar de la infraestructura) y en la consideración de la utilización del acceso al mar como derecho personal y comercial.

Agotado el modelo liberal puro con el cambio de siglo y la Primera Guerra Mundial, la cuestión social que había surgido como consecuencia de la revolución industrial impone un cambio de concepción en el papel del Estado, impulsado por diferentes corrientes europeas, que confluyen en un Estado prestacional, interventor primero en los aspectos sociales de la vida económica (condiciones laborales, asistencia y seguridad social) y posteriormente ya prestacional (educación, salud, servicios sociales, vivienda).

La segunda postguerra mundial es la etapa de políticas económicas keynesianas, del estado del bienestar, del poder público activo en la economía como un agente más o un agente privilegiado. Tal papel se puso a prueba con la crisis económica de los años setenta (crisis del petróleo) que motivó, primero, una recesión económica importante profunda, luego una inflación descontrolada, posteriormente un importante desempleo y la consiguiente crisis fiscal, con el consiguiente incremento de la deuda pública.

Todo ello motivó un contexto político y académico en los años ochenta en el que se replanteó el papel del Estado en cuanto agente económico directo, y se destacó el papel de los mecanismos de mercado como instrumentos capaces de proporcionar mayor eficiencia económica. Es la época de los nombres de M. Friedman, en economía, M. Tacher, R. Reagan y J. Delors en política; es también la época del “Consenso de Washington” en política económica mundial.

El desmantelamiento de históricos monopolios públicos, (algunos en forma jurídico-privada) fue la consecuencia más visible: Telecomunicaciones, energía, transporte. Allí donde se localizaron “monopolios naturales” (mercados ligados a estructuras en red cuya replicación, por sus altos costes fijos, resultaba antieconómica) finalmente se optó por segregar la explotación de la red misma respecto de la prestación de los servicios, prestados estos últimos en régimen de mercado.

La crisis fiscal motivó, por su parte, dos nuevos elementos. Por una parte, la búsqueda de formas de gestión pública más eficiente, alejados del modelo de weberiano de ejecución burocrática y jerárquica del sistema legal, de manera que el factor privado se inmiscuyo en el ámbito de la gestión pública. Así, frente al modelo tradicional, legalista, preocupado por una ejecución puramente formal de los fines públicos, lo que se llamó Nueva Gestión Pública (o New Public Management) trataba de incorporar en el funcionamiento de los estados y sus administraciones, un conjunto de reformas centradas en la aplicación de elementos del sector privado: Reorganizar estructuras, someterlas a principios orgánicos privados, énfasis en los resultados y su medición, eficiencia en la gestión de recursos.

Por otra parte, las crisis financieras de finales del siglo XX y los criterios de convergencia del Tratado de Maastricht (tratado que estableció, en 1992, criterios exigibles a los presupuestos de los Estados miembros de la UE: déficit inferior al 3% del PIB, deuda inferior al 60% du PIB) hicieron reverdecer fórmulas de colaboración financiera del capital privado en la construcción de infraestructuras públicas con diferentes fórmulas que, entre nosotros, fueron popularizadas bajo su tratamiento jurídico anglosajón (Proyect Finance Iniciative, en sus diferentes modalidades) como parte de la cooperación público-privada (public-private partnership) contractual. Por otra parte, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento impuso en la UE límites estrictos al gasto público que contribuyeron, igualmente, a buscar fórmulas de financiación privada para los servicios públicos. Un poco más tarde (2012) un acuerdo intergubernamental, el Mecanismo Europeo de Estabilidad Económica (MEE), impuso severas condicionantes (un programa de ajuste macroeconómico) a las medidas de apoyo a los Estados.

Esa corriente se produjo, además, en una cultura de gestión pública que fue definida, posteriormente, por Naciones Unidas, como gobernanza o “proceso de toma de decisiones por los actores interesados con respecto a un territorio, recurso, problemática, y el proceso por el cual estas decisiones son implementadas”. Tal nueva perspectiva de la gestión pública pone el acento en las relaciones entre organizaciones y agentes, por lo que conlleva que las organizaciones privadas, también las organizaciones de mercado, ajenas en principio a las decisiones públicas, sean llamados a desempeñar un papel central en la toma de decisiones, en la gestión y financiación de las políticas públicas.

En este contexto es explicable que, dada la evolución del derecho europeo, un movimiento posterior denominado “nueva gobernanza pública” en el que no se busca que la administración actúe al modo empresarial, sino “la gestión indirecta aparece la forma de producir un mayor valor añadido al uso de fondos públicos. Las empresas además deben contribuir con su mayor flexibilidad y capacidad de innovación, actuar como asesoramiento, asistencia y como think tanks en la formulación gubernamental de políticas públicas…”1.

Es en éste nuevo contexto de gestión pública en el que se explica la previsión del Reglamento (UE) 2021/241 por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia conforme a la cual (art. 17) “Los planes de recuperación y resiliencia que pueden optar a la financiación con arreglo al Mecanismo, incluirán un conjunto de medidas coherente y exhaustivo de medidas de ejecución de las reformas y de inversión pública, que podrán incluir también programas públicos destinados a incentivar la inversión privada”.