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La política emigratoria cubana tiene su origen en el contexto peculiar inaugurado con la Revolución de 1959, la cual impulsó profundas transformaciones en la estructura socioeconómica y sociopolítica del país y en las expectativas de los diversos grupos sociales que la vivieron. Fue un auténtico proceso de subversión social que transmutó a velocidad vertiginosa las bases mismas en las que descansaba el régimen anterior: las relaciones de propiedad capitalistas y la arquitectura institucional democrática (Castañón, 2003; Domínguez, 1978).

La vorágine revolucionaria propició la conjunción de tres nudos problemáticos desde finales de 1959, que se agudizaron en momentos posteriores: la resistencia política de ciertos grupos sociales a las acciones y medidas impulsadas por el gobierno —que incluyó acciones de sabotaje o armadas (Arboleya, 1997)—, el incremento de la intensidad del conflicto con Estados Unidos,^[4] y la emigración masiva de aquellas personas que decidían abandonar el país y cuyo destino principal era el territorio norteamericano. Este último fenómeno, aunque no se explica del todo por los dos anteriores, sí está fuertemente relacionado con ellos (Pedraza-Bailey, 2007). Al tener que enfrentar una multiplicidad de acciones tendientes a desestabilizar y presuntamente derribar al gobierno cubano, las autoridades estatales se entenderán a sí mismas y a la nación en permanente estado de sitio. En ese contexto, el éxodo de cubanos fuera de las fronteras nacionales devino asunto de seguridad nacional, y como tal fue tratado.

A inicios de 1959, los primeros emigrantes fueron personas vinculadas estrechamente a la dictadura de Fulgencio Batista (1952-1958) que buscaban escapar de la justicia revolucionaria. A este grupo se le fueron sumando sectores sociales de diferentes tendencias, principalmente de la burguesía, con una proporción importante de profesionales, especialistas y, en general, individuos con un nivel educativo y laboral más alto que la media nacional cubana, aunque también participaban sectores populares (Pedraza-Bailey, 1985: 4-34). Las motivaciones para la salida del país eran complejas: el miedo a la radicalización de la Revolución, a una inminente invasión de “los americanos”, a las expropiaciones y nacionalizaciones, etc. (Fagen et al., 1968; Portes y Rumbaut, 2006). Al definirse el carácter socialista de la Revolución, aumentar los reclamos de unidad y polarizarse la esfera política, la emigración —principalmente hacia eua— tomó un carácter de éxodo.^[5]

Desde la visión del gobierno cubano, el control de la migración se convirtió en asunto de supervivencia y, por ello, de seguridad nacional. Esto explica las medidas que se adoptaron y su mantenimiento por tantos años, pues se consideró que los problemas que habían dado lugar a ese tipo de soluciones seguían presentes.

La primera disposición jurídica destinada a controlar la emigración cubana y regular su estancia en el exterior fue la Resolución No. 454 del minint (minint, 1961), la cual fue aprobada argumentando que con la salida del país se pretendía burlar los controles para la confiscación de los bienes malversados. Dos meses después se aprueba la Ley No. 989 del 5 de diciembre de 1961, vigente hasta el 14 de enero de 2013, que regula y define las condiciones de entrada y salida de nacionales, coartando el principio individual de libertad de movimiento en función de la defensa del Estado (cm, 1961). En consonancia con este imperativo, el Ministerio de Gobernación dejó de regular el proceso migratorio y la función recayó, desde aquella fecha, en la die del minint, organización de carácter militar encargada de garantizar la integridad del Estado a través de la inteligencia militar y el desarrollo de dispositivos de seguridad (Diversent, 2013: 149-150).

La Ley No. 989 equipara la emigración con la traición a la patria en un momento en el que es preciso defenderla; y, a los emigrantes, con las clases afectadas por la Revolución.^[6] En sus doce artículos, define, por una parte, el destino de las posesiones de los que emigren del país; y, por la otra, especifica que las entradas y salidas serán controladas, función que corresponderá al minint. Asimismo, como disposición final, indica que en caso de que cualquier individuo se mantuviera por un tiempo mayor del convenido fuera de Cuba: “El Ministro del Interior resolverá discrecionalmente sobre el otorgamiento de la autorización de regreso” (cm, 1961). En la medida en que se le confieren plenos poderes a este ministerio para evaluar las solicitudes migratorias de forma discrecional, la política emigratoria no solo nace con la fórmula del restriccionismo formal, sino con el signo de su invisibilidad y ejecución casuística.

Con esta ley, además, se sancionan peyorativamente al acto de migrar y al migrante. A éste se le despoja de todo derecho civil, político y social en su país de origen, pues se presuponía que su destino sería los eua y que pertenecía “a los grupos afectados por la Revolución”; por lo tanto, era considerado como enemigo.

En la década de 1960 también se puso en práctica otro mecanismo para el control de la emigración, al cual se le denominó “válvula de escape” (Aja y Martínez, 1995). Este consistía en la apertura de un lugar específico, por lo común un puerto o las fronteras nacionales en general, por parte de la más alta dirección estatal para que todos los cubanos que pretendieran abandonar el territorio nacional pudieran hacerlo.

Aunque en dichos momentos el Estado cubano pierde el control de la población que emigra, ha devenido una importante herramienta política para regular en el mediano plazo los flujos migratorios irregulares y ha sido una respuesta a los incentivos migratorios de eua. Estas migraciones masivas viabilizaron en la década de los sesenta (y también en los ochenta y noventa), la firma de acuerdos bilaterales entre Cuba y Estados Unidos, con lo cual se ha garantizado la migración ordenada y selectiva de un mayor número de personas.

El primero de estos acuerdos tuvo lugar en el contexto de la migración masiva por el puerto de Camarioca, en 1965, por el cual partieron 4993 cubanos hacia eua en dos meses aproximadamente, y sus resultados posibilitaron los “Vuelos de la libertad”, puente aéreo entre Cuba y eua que se mantuvo entre diciembre de 1965 y abril de 1973 (Aja y Martínez, 1995). De acuerdo con Pedraza-Bailey, entonces se registró la llegada de 264 297 cubanos a Estados Unidos (Pedraza-Bailey, 1985).

Con este éxodo, el gobierno cubano comenzó a aplicar criterios de selección específicos a las salidas permanentes del país, asociados con las adscripciones político-ideológicas y el nivel educativo y especialización técnica y profesional de los migrantes (Domínguez, 1992: 41).

En suma, en el primer lustro de la década de 1960 tiene lugar la génesis de la política emigratoria cubana, signada fundamentalmente por el imperativo de la seguridad del Estado en un contexto de “estado de sitio o estado de excepción”; esto es, cuando la autoridad estatal debe enfrentar continuas amenazas a su supervivencia tanto interna como internacionalmente.^[7] En palabras de Carl Schmitt, el Estado cubano, desde los inicios revolucionarios, comprendió a la migración desde una visión cuantitativa de lo político: se trata de anular al enemigo (hostis) al interior del Estado-nación y disminuir la intensidad del conflicto al exterior de sus fronteras.

Estas acciones se consagran legalmente con el proceso de insti­tucionalización,^[8] cuando se promulga la Ley No. 1312, “Ley de Migración”, y la No. 1313, “Ley de Extranjería”, el 20 de septiembre de 1976 (pe y cm, 1976a; pe y cm, 1976b). La primera reconoce las prácticas establecidas desde 1961 relativas al control de las entradas y salidas de los cubanos, y delimita las condiciones de acceso de los emigrantes cubanos y las formas de emigración subsiguientes. Su reglamento sale a la luz pública en julio de 1978 (cm, 1978).

El artículo 44 del Reglamento de la Ley de Migración dejaba establecido que, además del pasaporte, se debía contar con un permiso de entrada otorgado por la Dirección de Inmigración y Extranjería (die) para acceder al territorio nacional (cm, 1978: 307). Por su parte, el artículo 46 definía que todo ciudadano cubano, aunque poseyera ciudadanía extranjera, debía entrar al país con su pasaporte cubano vigente, salvo en los casos que contaran con prueba documental de pérdida de la ciudadanía cubana: “sin este requerimiento no le será expedida la visa ni será admitido en Cuba como extranjero” (cm, 1978: 307). En la medida en que las cartas de pérdida de nacionalidad debían ser aprobadas por el Estado cubano, la inmensa mayoría de la emigración cubana debía entrar en calidad de nacional, con lo cual quedaba sujeta al orden jurídico prevaleciente en el país.

Por último, el artículo 141 del Reglamento delimitaba las condiciones de salida para los extranjeros residentes en el país, las personas sin ciudadanía y los cubanos; con relación a éstos, además del pasaporte vigente, se diseñaron dos permisos migratorios: el oficial, para las personas que salieran del territorio nacional como representantes de alguna institución cubana; y, el privado o corriente, relativo a los ciudadanos que tramitaran su salida por asuntos personales. Los permisos podían ser temporales o definitivos (cm, 1978). Para el caso de los segundos, se aplicaba la Ley 989 de 1961, en virtud de la cual se perdían todas las propiedades en el territorio nacional (cm, 1961).

Para cualquier salida del territorio nacional se requerían cinco documentos: a) autorización del centro de trabajo, b) antecedentes penales, c) una invitación con poder notarial formulada por familiares y amigos en el exterior, d) la visa del país al cual se dirigiría el solicitante, y e) el pasaje para delimitar la fecha de la salida. En el caso de los menores de edad (menos de 16 años), se exigía la autorización de uno o ambos padres; y, en el caso de los hombres, no debían estar en edad de servicio militar (18 a 27 años) (cm, 1978). Además de estos requerimientos, los permisos de salida persistieron en su carácter casuístico: dependían del sexo, la edad, el estado civil, la conducta política, la adscripción ideológica, etc., de cada individuo que solicitaba la salida.

Dicho Reglamento fue la propuesta que llevó el Estado cubano a la Conferencia con la Emigración, desarrollada a finales de 1978.^[9] Para algunos autores, esta coyuntura marcó el inicio de un proceso de flexibilización en las regulaciones migratorias y una política de acercamiento y diálogo con la emigración cubana (Aja y Martínez, 1995). En este encuentro se acordó la salida escalonada de los presos políticos, se dio una importancia central a la emigración por motivos de reunificación familiar y, después de más de una década, se regularizó la visita de los emigrantes cubanos a la isla.

Dos años después de este encuentro, tuvo lugar el segundo “cuello de botella” en la historia de la emigración cubana, más conocido como “El Mariel” (1980). Varios son los motivos subrayados en la literatura especializada sobre las motivaciones para migrar de miles de cubanos en el primer año de la década de 1980: un crecimiento económico magro y el consiguiente deterioro de la calidad de vida (Hernández y Gomis, 1986), la intolerancia ideológica ante determinados grupos sociales que no “encajaban” en el proceso de construcción del socialismo al cual Cuba estaba abocada (Victoria, 2000), y la visita de los cubanos emigrantes a partir de 1979 (“los viajes comunitarios”), que permitieron familiarizarse con las ventajas del american way of life (Hernández y Gomis, 1986).

En todo caso, el éxodo migratorio fue desencadenado por el conflicto entre los gobiernos de Cuba y Estados Unidos: en un discurso de 1980, y a raíz de la toma de la embajada de Perú por cientos de cubanos deseosos de emigrar, Fidel Castro abrió el puerto del Mariel para que personas radicadas en eua llevaran a ese país a sus familiares. El presidente Carter aceptó el reto: “Tendremos el corazón y los brazos abiertos a los refugiados que buscan la libertad de la dominación comunista y las privaciones económicas a causa de Fidel Castro y su gobierno [...] Somos la nación más generosa en la Tierra al recibir a los refugiados y me siento muy orgulloso de que este compromiso se mantenga” (Carter, 1981: 625-626).

No obstante, los cálculos de ambos gobiernos fueron modestos ante el volumen de esta emigración. Para el gobierno cubano, el costo político fue alto, pues atravesaron el canal de la Florida aproximadamente 125 000 cubanos (Hernández y Gomis, 1986). Para contrarrestar esta imagen deslegitimadora, las autoridades insulares identificaron a estos migrantes como “antisociales”, “escoria” y “gusanos.”^[10] El gobierno estadounidense, por su parte, tuvo que enfrentar un importante volumen de migrantes, con efectos contraproducentes a nivel político, económico y social.

En 1984 se firmaron nuevos acuerdos migratorios entre ambos gobiernos. Entre otros elementos, eua se comprometía a otorgar veinte mil visas anuales por motivo de reunificación familiar y para los presos políticos cubanos. Cuba se comprometía, por su parte, a acoger a más de dos mil cubanos considerados “excluibles”. Otros sucesos del conflicto Cuba/Estados Unidos, especialmente la puesta en marcha de Radio y TV Martí, radicadas en Miami, rompió dicho acuerdo desde mayo de 1985 hasta noviembre de 1987 y, posteriormente, el otorgamiento de visas para viajar a Estados Unidos fue francamente exiguo (Rodríguez, 1993), lo cual contribuyó a generar una presión migratoria que, junto con la crisis económica de los años noventa, detonaría en 1994 un nuevo éxodo migratorio hacia eua, conocido como el de los “balseros”.

No obstante, el proceso de relativa flexibilización del tema migratorio iniciado con el “Diálogo del ‘78” continuó en el segundo lustro de la década de los ochenta, con el advenimiento del proceso llamado “Rectificación de errores y tendencias negativas” (1986-1989).^[11] Se pretendió, en este periodo, llegar a una solución intermedia: racionalizar el proceso migratorio más allá del conflicto Cuba-eua, que lo definió por décadas, y hacerlo más eficiente y expedito desde el punto de vista de su implementación.

Entre otras acciones, aunque se conservó la arquitectura legal anterior, se otorgó mayor protagonismo a los viajes temporales al exterior, cuya solicitud comienza a recaer en los centros de trabajo, a partir del Decreto 133, “Reglamento de viajes oficiales al extranjero”, del 31 de mayo de 1986. Así, se confiere a los ministerios de la administración central del Estado la potestad para enviar delegaciones y representaciones a intercambios, eventos, actividades oficiales y cursos de capacitación (artículo 2), emergiendo de este modo cierto aspecto desregulador en la implementación de la política migratoria que sería ya responsabilidad de cada organismo a través de las recién creadas Direcciones de Relaciones Internacionales (artículos 36 y 37) (cm, 1986).

También se ampliaron las calidades migratorias de salida/estancia en el exterior. En 1984 apareció el Permiso de Residencia en el Exterior (pre), calidad migratoria para las personas casadas con ciudadanos extranjeros. Esta figura tenía sus antecedentes en la década de los setenta, con la incorporación de Cuba al campo socialista mundial y la necesidad de regular los vínculos matrimoniales entre ciudadanos pertenecientes a dicho sistema (Valido, 2002: 87). Dicha categoría permitía mantener el vínculo con el país en términos de herencia y propiedades y de entradas y salidas múltiples al territorio nacional.

Por último, también se flexibilizaron las visitas a la isla de los emigrantes cubanos, al otorgarles este derecho a los que habían salido por el puerto de Mariel y que no tenían permiso de entrada a Cuba, así como a los que habían salido del país antes de 1959 (Aja y Martínez, 1995).