Читать книгу Leyes Administrativas - Luis Martín Rebollo - Страница 4

1.Hace ya más de un cuarto de siglo que se publicó por vez primera esta edición comentada de Leyes Administrativas. Desde entonces muchas cosas han cambiado. Se han llevado a cabo numerosos procesos electorales de los que salieron diferentes Parlamentos y casi otros tantos Gobiernos que propiciaron la aprobación de nuevas Leyes y aprobaron ellos mismos un conjunto nada despreciable de normas con rango de Ley (Decretos-Leyes). Es lo que ha sucedido especialmente en este pasado año 2020 en el que se han aprobado solamente 14 Leyes (11 ordinarias y 3 orgánicas) pero 39 Decretos-Leyes, que han afectado a más de 90 Leyes anteriores; algunos con reformas de gran calado de bloques enteros de normas preexistentes. La mayoría de estos Decretos-Leyes (una docena de los cuales se están tramitando como Leyes una vez convalidados) se han justificado en la necesidad de dar respuesta urgente a numerosos aspectos de la crisis sanitaria (y, por derivación, económica) generada por la COVID-19; una crisis que comenzó con la declaración del estado de alarma el 14 de marzo de 2020 y que aun no ha terminado en lo que va del año 2021.

El Derecho ha cambiado. Se ha transformado mucho desde la primera edición de esta obra, en 1995, no sólo por la aparición de nuevas mayorías parlamentarias que han impulsado reformas legislativas conforme a sus programas electorales, sino porque han surgido también circunstancias y realidades nuevas (como la pandemia, pero también como las exigencias de cambios derivadas de Europa) que han impulsado y obligado a esos cambios. Por eso es posible afirmar que el Derecho Administrativo actual, comparado con el que estaba vigente cuando se publicó la primera edición de esta obra, es casi todo él enteramente nuevo. Más de la mitad de las normas reproducidas en esta edición simplemente no existían en 1995 y las Leyes nucleares de esta rama del Ordenamiento (Procedimiento, Organización, Contratos, Jurisdicción administrativa...) son todas ellas mucho más recientes. La propia obra ha mutado también y, con ella, su público puesto que, pensada inicialmente para el público universitario, poco a poco, ha ido adquiriendo nuevos y diferenciados lectores hasta convertirse en un conocido instrumento de trabajo para todos los profesionales del Derecho.

Esta nueva edición continúa los planteamientos de fondo de las ediciones precedentes, de modo que en ella se recopilan, anotan y comentan, debidamente actualizadas, todas las normas administrativas de más frecuente uso. Se trata, como es bien conocido, de una obra pensada para ayudar a los operadores jurídicos a orientarse en el enmarañado bosque del cada día más complejo Ordenamiento jurídico. Su finalidad última ha sido y sigue siendo la de proporcionar al lector, debidamente actualizados (y con la posibilidad de una actualización continuada a través deProview, la plataforma de internet de la Editorial), los principales textos del Ordenamiento administrativo y, además, ayudarle a su comprensión recogiendo cuestiones y datos de todo orden, pero, en particular, la doctrina constitucional más destacada y las Sentencias del TS que han impuesto una concreta interpretación sobre algunos preceptos controvertidos. Así, pues, junto a los textos de las normas se mantienen también, ampliados, los complementos de otras ediciones anteriores (estudios y notas introductorias, series históricas del interés legal, datos muy variados, jurisprudencia sobre España del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, etc.). En total, 64 parágrafos principales y un número aún mayor de normas transcritas o resumidas, siempre debidamente actualizadas.

Los 64 parágrafos se ordenan sistemáticamente en 8 grandes bloques temáticos: Constitución y Tribunal Constitucional; Unión Europea; Organización y Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas; Garantías del Ciudadano y Control de la Administración; Empleo Público; Propiedades Públicas; Expropiación Forzosa; y Actividad administrativa, donde se incluye una selección de normas reguladoras de distintos sectores de la actividad pública (Urbanismo, Medio Ambiente, Patrimonio cultural, Tráfico y Seguridad Vial...) más una sinopsis o lista de las normas vigentes en las diversas políticas públicas de competencia estatal.

El resultado final es que está todo lo imprescindible y necesario de la Parte General del Derecho Administrativo y, además, algunos aspectos singularmente importantes (Urbanismo, Medio Ambiente y Tráfico) de la llamada Parte Especial.

Como es lógico se ha puesto especial cuidado en la actualización normativa. Se han eliminado los preceptos derogados, aunque en algunas ocasiones se ha preferido mantener el texto suprimido en cursiva con referencia y cita de la norma que lo afecta o suprime para poder entender mejor el contexto. Lo mismo se ha hecho en los casos de derogaciones implícitas. En estos supuestos –siempre con carácter restrictivo y prudente– queda claro que se trata de una interpretación personal.

De la jurisprudencia constitucional se citan las Sentencias que han declarado la inconstitucionalidad de algún precepto y se resumen o explican las razones de la anulación. También se indican los casos en los que el Tribunal ha impuesto una interpretación conforme a la Constitución, extractando igualmente, o reproduciendo de forma textual, la citada doctrina.

Por último, cabe decir que, como regla, las leyes se citan por su fecha inicial, sin perjuicio, obviamente, de que las modificaciones o nuevas redacciones se incluyan directamente en su texto, indicando en nota la Ley que produjo la modificación o la nueva redacción. Es lo que se suele denominar un texto integrado o consolidado entendiendo por tal la reproducción en un único documento el texto original de la norma y sus modificaciones posteriores, en una operación, desde luego, sin valor oficial. Debe advertirse, pues, que los criterios de dicha integración en ocasiones pueden ser susceptibles de interpretaciones contrapuestas, por lo que, aunque se ha actuado con prudencia, los textos que se ofrecen están destinados a su uso como instrumentos de trabajo, siendo su valor el de una simple recopilación privada.

2.Como adelantaba ya en el Prólogo a una edición anterior y acabo de reiterar más atrás, el Derecho Administrativo español se ha transformado profunda y aceleradamente en los últimos años. El impacto de la Constitución se ha proyectado en el plano normativo en los más diversos ámbitos, como no podía ser de otra forma. Las principales normas que configuran esta rama del Ordenamiento tienen casi todas ellas, como he dicho, menos de veinte años y en todas las ediciones anteriores de esta obra no ha habido epígrafe que no se haya visto afectado –incluso varias veces– desde la edición anterior.

Para comprender todas estas transformaciones hay que considerar tanto el proceso de descentralización política que impulsó la Constitución como el paralelo y en cierto modo opuesto proceso de unidad europea. La descentralización del Estado ha adquirido nuevas perspectivas y, en todo caso, se cuentan por varios miles las Leyes autonómicas vigentes que afectan, de un modo u otro, a muy diversos sectores de la actividad pública. El Derecho Europeo, por su parte, ocupa lentamente cada vez más parcelas de la vida cotidiana en un proceso imperceptible, pero constante, que obliga también a tenerlo en cuenta pues se trata de normas jurídicas de obligada aplicación que prevalecen, en todo caso, sobre el Derecho interno.

Así, pues, el Derecho Público está en continua y acelerada transformación. Esa transformación se ha hecho aún más evidente en los últimos años. Y más todavía en este extraño último año dominado por los efectos de la pandemia generada por el virus SARS-CoV-2 que, como antes decía, ha sido el elemento justificador de no pocos cambios en el Ordenamiento vigente (más quizá en el ámbito del Derecho Privado que en el Derecho Público, exceptuados las modificaciones de muchas normas tributarias). Algunos de esos cambios –la mayoría efectuados vía de Decretos-Leyes– tienen carácter temporal y coyuntural, pero muchos otros han nacido con vocación de permanencia. Algunos se mantendrán como han sido aprobados; otros pueden cambiar si el Decreto-Ley en que se plasmaron se tramita como Ley y se aceptan enmiendas que modifiquen el primitivo texto. Una situación, pues, de cierta provisionalidad en la que hay que orientarse con prudencia y sosiego.

Al presentar una edición anterior de esta obra, hace más o menos ocho o diez años, me refería a algunos de esos cambios. Citaba entonces las novedades que incorporaba la Ley de Economía sostenible (Ley 2/2011, de 4 marzo), que afectaban a un conjunto numerosísimo de normas anteriores y que se unía a otros muchos cambios importantes como los producidos por las reformas de la legislación procesal, la Ley de libre acceso a las actividades de servicios (Ley 17/2009) y las Leyes de modificación del Tribunal Constitucional, de la legislación de tráfico, numerosísimas normas medioambientales y otras que afectaron a sectores tan importantes como el régimen de las costas españolas (Ley 2/2013, de protección y uso sostenible del litoral) o la no menos destacada Ley 8/2013, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, integrada ahora en el nuevo Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2015. Y, junto a ellas, la reforma de la Ley de Puertos, la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la nueva Ley de evaluación Ambiental (Ley 21/2013, de 9 diciembre), la Ley 27/2013, de 27 diciembre, de Racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, que afecta de manera sustancial a la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local. Y, todavía después, en los últimos años, la Ley de Parques Nacionales (Ley 30/2014), la nueva Ley de Seguridad Ciudadana (LO 4/2015), la nueva Ley de Carreteras (Ley 37/2015), los diversos cambios operados en la Ley del Tribunal Constitucional, en la Ley de Montes o en la Ley del Patrimonio Natural y la Biodiversidad. En el año 2015 se aprobaron también los Textos Refundidos de normas tan destacadas como la Ley del Estatuto del Empleado Público, la Ley de Tráfico y Seguridad Vial o la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (RRDD legislativos 5, 6 y 7/2015, de 30 de octubre). Y por encima de todo la gran reforma operada en el recurso de casación por la LO 7/2015 que ha transformado por completo el sistema de recursos, y las importantes Leyes 39 y 40/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común y de Régimen Jurídico del Sector Público, cuya utilización es del todo habitual en la actividad cotidiana de cualquier jurista que tenga que manejar el Derecho Administrativo. Después, la muy destacada y compleja Ley de Contratos del Sector Público (Ley 9/2017), que traspone nuevas Directivas europeas. Y más recientemente aún la Ley de Protección de Datos y garantía de los derechos digitales (LO 3/2018) y diversas reformas operadas por normas aisladas en los dos últimos años en Leyes tan importantes como la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley de la Jurisdicción contenciosa, la de Evaluación ambiental o las nuevas reglas de acceso universal al Sistema Nacional de Salud (RD-Ley 7/2018, de 27 de julio).

Pero afectan también al Derecho Administrativo otras normas de menor uso, aunque no de menor importancia, como la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado; la Ley del Sector Eléctrico (Ley 24/2013), o la Ley de Telecomunicaciones (Ley 9/2014), entre otras...Si tenemos en cuenta que no hace aun veinte años que se aprobaron también nuevas Leyes del Patrimonio o Subvenciones... será fácil convenir hasta qué punto es verdad la afirmación de que el Derecho Administrativo español se ha transformado acelerada y profundísimamente en los últimos años. Sólo la vieja Ley de Expropiación Forzosa, de 1954, subsiste, casi incólume, como norma destacada del período anterior a la Constitución...

Decididamente, en un mundo cambiante como el que nos ha tocado vivir el Derecho Público se ha hecho también cambiante y globalizado por la influencia directa del Derecho de la Unión Europea o de la jurisprudencia de Tribunales situados fuera de nuestras fronteras pero que son también nuestrosTribunales y dictan jurisprudencia que nos afecta, como es el caso del Tribunal de Justicia de la UE o el Tribunal Europeo de Derecho Humanos, del Consejo de Europa (el Tribunal de Estrasburgo). Todo ello dificulta enormemente el conocimiento del Derecho y amplía la inseguridad porque, debido a esa dificultad de aprehensión y por esa volatilidad, el Derecho se ha hecho también menos rígido, menos dogmático y conceptual que en el pasado, con los efectos de todo tipo que un cambio de esas características inevitablemente supone. En todo caso, el Derecho actual es bien distinto del de hace tan solo unos pocos años por más que la operatividad de algunos de esos cambios sea a veces lenta porque las normas tienen con frecuencia gran dificultad para pasar del periódico oficial a la realidad cotidiana o, dicho de otro modo, porque las normas jurídicas necesitan tiempo para transformarse en normas sociales y culturales que es lo que, al final, garantiza su plena operatividad.

Así, pues, el sistema jurídico avanza, cambia, se transforma y previsiblemente seguirá cambiando porque sigue cambiando también la sociedad. A veces los cambios tardan en calar porque no se conocen o porque no se comprenden. Entonces, las reformas no asumidas acaban encallando en los tribunales donde se acumulan y varan los conflictos. De ahí la necesidad de disponer de herramientas que, como esta obra, faciliten el conocimiento de lo que está vigente. Ser jurista, hoy, es, ante todo, aprender a moverse por el Ordenamiento; un Ordenamiento que ya no es plano sino poliédrico, en el que conviven normas europeas, estatales y autonómicas que interactúan entre sí y que, por eso, no siempre es sencillo abarcar y manejar. Esa es la finalidad última de esta obra: ayudar al conocimiento de las normas vigentes más importantes y facilitar al mismo tiempo su manejo y comprensión.

3.Por lo demás, transformada pero fiel al mismo espíritu de la primera edición, la obra pretende ser algo más de lo que su sencillo título sugiere. Como ya he señalado, se trata de acercar las normas a sus destinatarios, pero también ayudarles a trabajar con ellas. Por eso, si esta recopilación tiene alguna característica específica es, precisamente, su vocación explicativa. De ahí que muchas de las anotaciones que acompañan a los textos normativos no se limiten a remitir al lector a otras normas o a concordar preceptos, sino que, muchas veces, intenten ayudar a entenderlos en línea con la declarada finalidad de propiciar utilidad que inspira toda la obra.

Si ése fue el espíritu inicial –que se mantiene– y ésos los criterios metodológicos –que continúan– he de añadir ahora que la presente edición amplía, como ya he dicho, parte de sus contenidos, actualiza los textos, acumula la experiencia adquirida a lo largo de todos estos años, aumenta el aparato de notas, añade nuevas precisiones y detalles e incorpora referencias jurisprudenciales y datos diversos que, desperdigados por diferentes lugares, el lector interesado podrá ir descubriendo por sí mismo. Todo ello con la reiterada intención de conseguir una obra útil. De ahí que, como viene siendo habitual, se incluyan pequeños estudios aclaratorios que proporcionan visiones generales, encajan los textos en el sistema de fuentes o en su marco social, apuntan potenciales problemas y llevan a cabo un trabajo de sistematización que ayude al lector a sacar sus propias conclusiones.

4.-He aquí, pues, de nuevo, en un solo volumen de fácil manejo, las normas que constituyen el contenido principal del Derecho Administrativo, los mecanismos fundamentales del Poder, las pautas de su control, los instrumentos de las garantías, el conjunto normativo, en definitiva, de la convivencia democrática.

5. No quiero terminar este Prólogo sin hacer de nuevo una referencia a la crisis sanitaria generada por el SARS-CoV-2 y sus derivaciones de todo tipo. Una crisis inédita e imprevista que ha afectado trágicamente a muchas familias, ha trastocado a toda la sociedad, ha dañado a las instituciones y, por supuesto, ha incidido también en el Derecho. No sólo ha activado el Derecho de excepción y cuestionado sus límites sino que ha puesto a prueba la solidez del Ordenamiento y las respuestas formales hasta ahora dadas a cuestiones imprevistas. A ello me refiero luego en la Introducción general que abre ahora esta obra en la que se contextualizan esas respuestas en el marco de lo significa la declaración del estado de alarma, su régimen y sus contenidos. Y es que el Derecho tiene un papel que jugar en esa crisis para generar cierta seguridad. Porque la crisis sanitaria tiene –tendrá– consecuencias y derivaciones en otros ámbitos como el económico, el político y el social. Una crisis también de modelo cultural y de vida en el que, por ejemplo, la tecnología adquirirá un mayor protagonismo y, por ello, se corre el riesgo de generar otra brecha social en ese campo nuevo donde se juegan valores y oportunidades que deben formar parte de la vida de todos. En ese campo y en muchos otros que van a aparecer no se debe olvidar el juego de equilibrios que imponen las exigencias de los derechos que nunca hay que olvidar. Ahí entra de nuevo el papel del Derecho empezando por el de la Unión Europea y siguiendo con el reforzamiento de los instrumentos de coordinación en el ámbito interno de un Estado descentralizado como el nuestro en el que hay que inventar cada día mecanismos no suficientemente engrasados por falta de una regulación precisa.

Si en el plano colectivo se han abierto debates dicotómicos como el que pretendía enfrentar la economía a la salud (debates en gran medida falsos porque ese tipo de alternativas no se presentan nunca en términos abstractos y generales sino en momentos, lugares y situaciones concretas) en el plano de lo individual, que afecta más al ámbito jurídico, se abrieron también otros dilemas como el de la eficacia y el control, el de la seguridad y las libertades. Un dilema que se airea y hace público con motivo de algunas decisiones relacionadas con la pandemia pero que, si bien se piensa, es el mismo de siempre y que de nuevo es, en gran medida falso, al menos si se plantea en términos radicalmente dicotómicos. Porque no hay, desde luego, libertad sin seguridad, pero tampoco probablemente hay verdadera seguridad sin libertad. Es el debate eterno sobre la justicia y sus límites, entre los derechos y sus condicionantes. Y aunque las cosas no se planteen en términos de radical incompatibilidad sí es verdad que hay que repensar el Derecho de excepción y sus límites; un tema que, como tantos otros, no se plantea en abstracto sino que surge y nace al hilo de problemas que la realidad alumbra y que hay que abordar con prudencia, ciertamente, pero sobre todo conociendo el contexto, manejando los datos, aprovechando ejemplos comparados y sabiendo que, aun así, se trata de optar entre valores a veces contrapuestos y sin reglas seguras. Porque en este y otros casos no suele haber recetas inmutables sino pautas, principios, criterios generales, guías y orientaciones en función de las circunstancias del momento. El Derecho Administrativo se ha movido y se mueve en un siempre inestable equilibrio entre el Poder y la libertad, entre el Estado y el individuo. Hijo como es del constitucionalismo de corte liberal ha tenido como lema y como lecho de fondo la libertad, pero al Estado como garante último de esa libertad. Un Estado que, para garantizar la libertad de todos, a veces necesita restringirla mediante regulaciones, limitaciones o prohibiciones. Los límites de esas potestades exorbitantes del Derecho común forman parte natural de la esencia del Derecho Público y esos límites pasan primero por el legislador y, después, sobre todo, por el tamiz del juez que se convierte así en un centro de referencia fundamental. Pero ese componente de garantía que significa el juez no nos puede hacernos olvidar esa otra faceta del Estado garante, del Estado actuante, que debe ser un Estado fuerte y bien pertrechado porque su mera existencia es, con frecuencia, la mejor garantía de la libertad y la seguridad de todos.

La crisis sanitaria nos ha devuelto nuestra imagen reflejada en un espejo. La imagen de las instituciones y su funcionamiento, de los medios disponibles y de la forma de utilizarlos. Y nos ha enseñado lo que funciona bien y por lo hay que estar legítimamente orgullosos; pero también la imagen de lo que no nos gusta y necesita cambios y mejoras. Es decir, nos ha recordado una vez más la importancia de disponer de un buen sistema institucional y de un Ordenamiento jurídico moderno, flexible y engrasado. Porque el Derecho no sana a las personas, ciertamente, pero es un elemento esencial en la configuración de la vida colectiva y personal. El viejo ars boni et aequi romano no es ya sólo el arte de lo bueno y de lo igual sino también el de lo equilibrado y de lo justo, el de lo ponderado y prudencial. Y sigue siendo válido por muchas mejoras que precise como a veces circunstancias tan dramáticas, imprevistas e inéditas como las de esta pandemia nos recuerdan. Por eso, esas mismas circunstancias nos emplazan a conocerlo y entenderlo. Pues bien, esta obra pretende ambas cosas: dar a conocer el Derecho y sus normas y, de paso, proporcionar a veces pautas y orientaciones para elegir salidas. Porque una vez conocido lo esencial es ya tarea personal de cada uno fomentar la reflexión necesaria para dar una respuesta útil a todos los problemas y, en su caso, sugerir o proponer los cambios que cada cual conciba.

LMR

Santander,

primavera/verano de 2021