Читать книгу Estudios procesales sobre el espacio europeo de justicia penal - Mercedes Llorente Sánchez-Arjona - Страница 27

Son muchas las voces e instancias que apuntan a una cierta tibieza y/o lentitud66 en la activación por la UE de los instrumentos europeos de control del mantenimiento y respeto del Estado de Derecho en los EE.MM. Se señala que el problema no se refiere solo a la adecuación y suficiencia de los instrumentos, sino también al uso y efectividad de los mismos.

En efecto, por un lado, como se ha visto, el art. 2 del TUE consagra los valores de la UE que, conforme se prescribe en el art. 49 TUE, se erigen en elementos indispensables para que un Estado pueda solicitar la adhesión a la UE. Pero, una vez que el Estado consigue superar los denominados “criterios de Copenhague”67, el control y seguimiento de ese nivel de protección en los EE.MM. se antoja una operación altamente difícil, sin que existan instrumentos de similar naturaleza a los previstos para la adhesión, dando lugar a lo que se ha denominado “dilema de Copenhague”68.

El artículo 7 del TUE, introducido en el Tratado de Ámsterdam en 1997 y modificado por el Tratado de Niza y el TCE, estableció un instrumento que tiene por objeto específico garantizar que todos los países de la UE respeten los valores comunes de la Unión, incluido el Estado de Derecho69. Este instrumento dispone de dos mecanismos diferentes, uno de naturaleza preventiva y el otro, sancionadora y, dada la especificidad de su objeto y su alcance político global70 es conocido como el botón o la opción nuclear71. El mecanismo preventivo (fase de “baja intensidad”) tiene por finalidad constatar la existencia de un “riesgo claro de violación grave”72 en algún E.M. (art. 7.1 TUE)73. Junto a éste, también tiene un mecanismo de naturaleza sancionadora, ya que constatada la existencia de una “violación grave y persistente por parte de un Estado miembro”74, el Consejo puede suspender determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados al Estado miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante del Gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo (art. 7.2 y 3 TUE). Esta vía sancionadora consta, pues, de dos fases: (1) la previa constatación de una violación grave y persistente (art. 7.2 TUE)75; y (2) la fase sancionadora, con la posible adopción de las medidas restrictivas de derechos ya señaladas.

Las dificultades de la utilización de los mecanismos del art. 7 TUE, particularmente de la vía sancionadora establecida en el art. 7.3 TUE, que requiere la adopción de una decisión unánime de los Estados que componen el Consejo de la UE ha hecho necesario acudir a otros instrumentos más generales como los procedimientos regulados en los arts. 258 y ss. del TFUE, y cuya finalidad es que el TJUE se pronuncie sobre la existencia de un incumplimiento de las obligaciones que incumben a un E.M. en virtud de los Tratados, con la correlativa sanción a adoptar las medidas necesarias para garantizar su cumplimiento76. Se trata, pues, de un mecanismo para la exacción de la responsabilidad del Estado aplicable, entre otras posibilidades, al incumplimiento de normas de derecho originario (tratados constitutivos, CDFUE) o de los principios generales de la UE77. A estos efectos, el TFUE no define de manera cerrada qué debe entenderse por incumplimiento, si bien pueden establecerse como elementos de este78:

1. Que el Estado no cumpla con las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados, sea por acción o por omisión.

2. El incumplimiento debe ser imputable al Estado, es decir, a sus órganos ejecutivos (cuya delimitación puede variar en función de la estructura territorial compleja que puede haber en algunos de los Estados miembros)

3. Se trata de una responsabilidad “objetiva”, de modo que lo que se necesita constatar es el hecho de no haber cumplido con alguna de las obligaciones estatales establecidas en los Tratados.

También cabría la posibilidad de efectuar un “control indirecto”, a través de la interposición de una cuestión prejudicial cuyo objeto –indirecto– sería el enjuiciamiento de la compatibilidad con el Derecho Europeo “de una norma nacional aplicable en el proceso a quo (se trata de supuestos en que la compatibilidad o no con el Derecho Europeo de la norma nacional –y, por consiguiente, su aplicabilidad– depende de cuál sea la interpretación procedente del Derecho Europeo aplicable al litigio”79.

No obstante, como complemento del procedimiento del art. 7 TUE y de los procedimientos por incumplimiento, en marzo de 2014, la Comisión Europea adoptó un nuevo Marco para afrontar las amenazas sistémicas al Estado de Derecho antes de que se den los elementos para acudir al art. 7 TUE. Este nuevo marco procura encontrar una solución a través del diálogo con el Estado miembro en cuestión; garantizar una evaluación objetiva y exhaustiva de la situación; respetar el principio de igualdad de trato de los Estados miembros; e indicar qué acciones rápidas y concretas podrían adoptarse para hacer frente a la amenaza sistémica y evitar aplicar los mecanismos del artículo 7 del TUE. El proceso se articula en tres fases: evaluación de la Comisión, recomendación de la Comisión y seguimiento de la recomendación80. Se trata, en realidad, de un instrumento que pretende dar una respuesta temprana a las amenazas frente al Estado de Derecho y se ha utilizado con Polonia.

Los distintos instrumentos/mecanismos de respuesta hasta ahora enunciados deben ser completados con otros instrumentos cuya finalidad es la promoción del Estado de Derecho y la prevención de posibles amenazas al mismo. Entre estos instrumentos81 encontramos el cuadro de indicadores de la justicia en la UE (justice scoreboard)82, el semestre europeo83, el mecanismo de cooperación y verificación84, el servicio de apoyo a las reformas estructurales85, el más reciente Next Generation EU86 y el mecanismo europeo sobre el Estado de Derecho, en virtud del cual la Comisión ha elaborado el Informe sobre el Estado de Derecho 2020, a que ya se ha hecho referencia.

Es posible afirmar, por tanto, que la UE dispone de instrumentos de muy diversa índole y naturaleza para promover el Estado de Derecho, prevenir posibles amenazas o, en su caso, dar respuesta a las violaciones graves y sistémicas del Estado de Derecho, resultando, sin embargo, la denominada “opción nuclear” un instrumento de muy difícil, por no decir, imposible, efectividad práctica al requerirse la unanimidad de los Estados que conforman el Consejo de la UE, para determinar la aplicación del régimen sancionador previsto en el art. 7.3 TUE. No obstante, la apuesta de la UE tiende, cada vez más a apartarse de la vía sancionadora dura o nuclear y apuesta por el diálogo y rápida detección de posibles amenazas como cauces más efectivos, sin perjuicio del apoyo a las reformas estructurales, promoción de las normas del Estado de Derecho y profundización de los conocimientos específicos sobre los Estados miembros87.