Читать книгу Estudios procesales sobre el espacio europeo de justicia penal - Mercedes Llorente Sánchez-Arjona - Страница 30

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51. Esta contribución se enmarca en la línea de investigación del Proyecto de Investigación I+D+i de título “Crisis del Derecho penal en el Estado de Derecho: Manifestaciones y tendencias”, (Referencia SBPLY/17/180501/000223), dirigido por el Prof. Dr. Eduardo Demetrio Crespo, del que soy miembro del equipo de investigación (cfr. en Inicio | Crisis del Derecho penal en el Estado de Derecho: Manifestaciones y tendencias (uclm.es).

52. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones “Informe sobre el Estado de Derecho en 2020. Situación del Estado de Derecho en la Unión Europea”, COM (2020) 580 final.

53. En expresión utilizada por la Comisión en la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo “Un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho”, de 11 de marzo de 2013. COM (2014) 158 final.

54. El art. 49.1 TUE señala “Cualquier Estado europeo que respete los valores mencionados en el artículo 2 y se comprometa a promoverlos podrá solicitar el ingreso como miembro en la Unión. Se informará de esta solicitud al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales” (la negrita es nuestra). A este respecto, el TJUE señala que el Estado de Derecho no es un simple requisito formal y de procedimiento, sino que tiene un valor sustantivo, como “comunidad de Derecho” lo que significa que “las instituciones de la UE están sujetas al control jurisdiccional de la compatibilidad de sus actos no solo con el Tratado, sino también ‘con los principios generales del Derecho, de los que forman parte los derechos fundamentales’”. Cfr. entre otras, STJUE de 25 de julio de 2002, Unión de Pequeños Agricultores contra Consejo de la Unión Europea, asunto C-50/00 P, apdos. 38 y 39 (ECLI:EU:C:2002:462); y STJUE (Gran Sala) de 3 de septiembre de 2008.Yassin Abdullah Kadi y Al Barakaat International Foundation contra Consejo de la Unión Europea y Comisión de las Comunidades Europeas, asuntos acumulados C-402/05 P y C-415/05 P, apdo. 316 (ECLI:EU:C:2008:461).

55. En realidad, el establecimiento de estos instrumentos forma parte de la acción de la Comisión Europea, como institución encargada de velar por los Tratados, de buscar un nuevo marco destinado a garantizar una protección eficaz y coherente del Estado de Derecho en todos los Estados miembros que sirva para dar respuesta a futuras amenazas para el Estado de Derecho en los Estados miembros, antes de utilizar la vía prevista en el art. 7 TUE. El camino se inició en el año 2012 y su diseño aparece de manera clara marcado en la anteriormente citada Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo “Un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho”, de 11 de marzo de 2013, COM (2014) 158 final. Se desarrolla en tres fases, evaluación, recomendaciones y seguimiento ante la existencia de amenazas graves y sistémicas, en un Estado miembro, frente al Estado de Derecho.

56. Se han evaluado las medidas de emergencia y respuestas a la crisis para valorar su adecuación a los principios y valores fundamentales establecidos en los Tratados, como si las medidas eran de duración limitada, si se aplicaban salvaguardias para garantizar su sujeción al principio de proporcionalidad; si eran sometidas a control parlamentario y judicial y al escrutinio de los medios de comunicación y de la sociedad civil.

57. Baste tener en cuenta tanto la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo Un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho, de 11.3.2014 [COM (2014) 158 final], como la más reciente Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre el Refuerzo del Estado de Derecho en la Unión. Propuesta de actuación, de 17 de julio de 2019 [COM (2019) 343 final]. Asimismo, la jurisprudencia del TJUE y del TEDH, así como los trabajos del Consejo de Europa, a través de la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho, proporcionan una lista no exhaustiva de los principios y normas que pueden inscribirse dentro del concepto de Estado de Derecho. Entre ellos se encuentran los principios de legalidad, de seguridad jurídica y de prohibición de la arbitrariedad del poder ejecutivo; órganos jurisdiccionales independientes e imparciales; una tutela judicial efectiva, incluido el respeto de los derechos fundamentales, y la igualdad ante la ley, como ha tenido ocasión de subrayar el TJUE en sus sentencias STG (Sala Octava ampliada), de 15 de septiembre de 2016, asunto T-340/14 (ECLI:EU:T:2016:496) o STJUE (Gran Sala), de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses contra Tribunal de Contas, (Asunto C-64/16) (ECLI:EU:C:2018:117), entre otras.

58. Nuestra Constitución, en una formulación amplia, ha postulado la expresión “Estado social y democrático de Derecho”.

59. De manera absolutamente gráfica al definir qué es el garantismo, FERRAJOLI se refiere a la divergencia que puede existir entre la normatividad del modelo en el nivel constitucional y su ausencia de efectividad en los niveles inferiores, llegando a convertir a aquél en una “simple fachada”. FERRAJOLI, L., Derecho y razón. Teoría del garantismo penal, Trotta, 1995, p. 851.

60. Sobre estos aspectos, cfr. SANZ HERMIDA, A. M., “El futuro espacio europeo de justicia penal”, en Revista del Poder Judicial, n. 71, 2003, pp. 175-191; ARANGÜENA FANEGO/FONSECA MORILLO, “Espacio de libertad, seguridad y justicia”, en CALONGE VELÁZQUEZ/MARTÍN DE LA GUARDIA (coords.), Políticas comunitarias: bases jurídicas, Valencia, Tirant lo Blanch, 2013, pp. 143-213; GUTIÉRREZ ZARZA, M.A. (coord.), Los avances del espacio de libertad, seguridad y justicia de la UE en 2017, Wolters Kluwer, 2018.

61. Según la definición de la expresión “espacio de libertad, seguridad y justicia”, formulada por la Comisión en el documento COM (1998) 459 final, de julio de 1998, “Hacia un espacio de libertad, seguridad y justicia”.

62. Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Tampere.

63. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo Un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho, de 11.3.2014 [COM (2014) 158 final].

64. Se ha abierto en este punto un denominado “diálogo entre Tribunales” en los que las más altas instancias estatales en la interpretación de sus respectivas normas constitucionales cuestionan la primacía del Derecho europeo con fundamento en la “identidad constitucional”, que ha dado lugar a un amplio y profundo debate, no sólo jurisprudencial, sino también doctrinal, que permanece todavía abierto. Sobre estos aspectos, cfr. FAGGIANI, V., “El diálogo jurisdiccional tras la sentencia del TJUE M.A.S. y M.B.: entre estándar europeo de protección y tendencias centrípetas”, en Revista de Derecho Comunitario Europeo, 60, 639-676; DEMETRIO CRESPO/SANZ HERMIDA, “In absentia proceedings in the framework of a human rights-oriented criminal law. The perspective of substantive criminal law”, en QUATTROCOLO/RUGGERI (EDS.), Personal participatory in Criminal proceedings. A comparative study of participatory safeguards and in absentia trials in Europe, Springer VERLAG GMBH, 2019, pp. 559-576.

65. Señala la Comisión Europea “Si el Estado de Derecho no se protege adecuadamente en todos los Estados miembros, se resquebrajarán los cimientos de la Unión que son la solidaridad, la cohesión y la confianza indispensable para el reconocimiento mutuo de las decisiones nacionales” Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo Reforzar en mayor medida el Estado de Derecho en la Unión Situación y posibles próximas etapas, de 3.4.2019 [COM (2019) 163 final].

66. De manera gráfica la Comisión señala que los actuales mecanismos y procedimientos de la UE no siempre han podido garantizar una respuesta eficaz y rápida a las amenazas que acechan al Estado de Derecho. Cfr. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo Un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho, de 11.3.2014 [COM (2014) 158 final]. En sentido crítico también se manifiesta LÓPEZ AGUILAR, J.F., “El caso de Polonia…”, op. cit., p. 103.

67. El Consejo Europeo de Copenhague, estableció en el año 1993 los criterios de adhesión a la UE, denominados, por ello, “criterios de Copenhague” y que consisten en: (1) la existencia de instituciones estables que garanticen la democracia, el Estado de derecho, el respeto de los derechos humanos y el respeto y la protección de las minorías; (2) la existencia de una economía de mercado en funcionamiento y la capacidad de hacer frente a la presión competitiva y las fuerzas del mercado dentro de la UE; (3) la capacidad para asumir las obligaciones que se derivan de la adhesión, incluida la capacidad para poner en práctica de manera eficaz las normas, estándares y políticas que forman el acervo comunitario, y aceptar los objetivos de la unión política, económica y monetaria (Los criterios pueden consultarse en Glosario de las síntesis – EURLex (europa.eu).

68. “Copenhagen Dilemma”, expresión acuñada por Viviane Reding cuando era Vice-presidenta de la Comisión Europea en el debate de Pleno del Parlamento Europeo celebrado en el año 2012 sobre la situación política de Rumanía. Sobre su contenido y alcance, cfr. Entre otros, CARRERA/GUILD/HERNANZ, “Rule of law or rule of thumb? A New Copenhagen Mechanism for the EU”, en CEPS Policy Brief, n. 303, 20 de noviembre de 2013, p. 2; BÁRD/CARRERA/GUILD/KOCHENOV, “An EU mechanism on Democracy, the Rule of Law and Fundamental Rights”, en CEPS Paper in Liberty and Security, n. 91, abril 2016, p. 2; LÓPEZ AGUILAR, J.F., “El caso de Polonia en la UE…”, op. cit., p. 107.

69. En concreto, señala la Comisión, “La aplicación del artículo 7 no se limita al ámbito de aplicación del Derecho de la Unión. Ésta, por consiguiente, podría intervenir no sólo en caso de violación de los valores comunes en este ámbito limitado sino también en caso de violación en alguno de los ámbitos reservados a la acción autónoma de un Estado miembro.

El carácter horizontal y general del posible ámbito de aplicación del artículo 7 TUE se entiende fácilmente por cuanto se refiere a un artículo cuyo objetivo es garantizar que se respetan las condiciones de pertenencia a la Unión”. Véase la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre el artículo 7 del Tratado de la Unión Europea Respeto y promoción de los valores en los que está basada la Unión [COM (2003) 0606 final].

70. Este artículo no tiene como finalidad resolver casos individuales, sino en expresión de la Comisión, “remediar la violación mediante un enfoque político global”. “Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre el artículo 7 del Tratado de la Unión Europea” Respeto y promoción de los valores en los que está basada la Unión [COM (2003) 0606 final].

71. LÓPEZ AGUILAR, J.F. “El caso de Polonia…”, op. cit., p. 132.

72. A este respecto, señala la Comisión que “El riesgo de violación grave pertenece aún al ámbito de la simple posibilidad, aunque haya que calificarlo: debe en efecto quedar ‘claro’, excluyendo así del campo del mecanismo de prevención los riesgos demasiado hipotéticos (…) el artículo 7 TUE otorga los medios necesarios para dirigir señales de alerta adecuadas al Estado miembro en cuestión, y hacerlo antes de que el riesgo se materialice. Al mismo tiempo, impone a las instituciones una obligación de vigilancia constante,…”. Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre el artículo 7 del Tratado de la Unión Europea Respeto y promoción de los valores en los que está basada la Unión [COM (2003) 0606 final].

73. Se activa a iniciativa de 1/3 de los Estados miembros del Consejo de la UE, la Comisión o el Parlamento Europeo que también debe dar su aprobación por mayoría absoluta de sus miembros, oído el E.M. concernido. En este caso, el Consejo adopta la decisión por mayoría de 4/5 de los E.M. Este mecanismo ha sido utilizado en el año 2017 frente a Polonia con la Propuesta de Decisión del Consejo relativa a la constatación de un riesgo claro de violación grave del Estado de Derecho por parte de la República de Polonia, de 20.12.2017 [COM(2017) 835 final]; y frente a Hungría, Resolución del Parlamento Europeo, de 12 de septiembre de 2018, sobre una propuesta en la que solicita al Consejo que, de conformidad con el artículo 7, apartado 1, del Tratado de la Unión Europea, constate la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de Hungría de los valores en los que se fundamenta la Unión [2017/2131(INL)].

74. A estos efectos, la Comisión señala que la delimitación de esta expresión puede deducirse de varios textos internacionales, como por ejemplo, el artículo 6 de la Carta de las Naciones Unidas, que establece que “Todo Miembro de las Naciones Unidas que haya violado repetidamente los Principios contenidos en esta Carta podrá ser expulsado de la Organización por la Asamblea General a recomendación del Consejo de Seguridad”; o el artículo 8 del estatuto del Consejo de Europa, que establece que “El Comité de Ministros del Consejo de Europa podrá dejar en suspenso el derecho de representación del miembro del Consejo de Europa que infrinja gravemente lo dispuesto en el artículo 3 [4]…”. Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre el artículo 7 del Tratado de la Unión Europea Respeto y promoción de los valores en los que está basada la Unión [COM (2003) 0606 final].

75. A propuesta de la Comisión o de 1/3 de los Estados miembros del Consejo de Europa y con la aprobación de 2/3 de los votos emitidos en el Parlamento Europeo y la decisión del Consejo de la UE se adopta por unanimidad. Éste es precisamente su punto débil, pues difícilmente se puede conseguir la unanimidad de los Estados para sancionar a algún E.M.

76. Este mecanismo ha sido utilizado en diversas ocasiones por la Comisión para solicitar la condena de Estados como Polonia, Hungría o la República Checa por incumplimientos del Derecho de la UE, que fueron efectivamente condenados por la STJUE (Sala Tercera), de 2 de abril de 2020, asuntos acumulados C-715/17 Comisión/Polonia, C-718/17 Comisión/Hungría y C-719/17 Comisión/República Checa (ECLI: EU: C: 2020:257). A este respecto, la citada sentencia recuerda en el parágrafo 139: “En la Unión basada en el Estado de Derecho, los actos de sus instituciones disfrutan de una presunción de legalidad. Habida cuenta de que las Decisiones 2015/1523 y 2015/1601 tenían, desde su adopción, carácter obligatorio para la República de Polonia y la República Checa, estos Estados miembros estaban obligados a observar estos actos del Derecho de la Unión y a aplicarlos durante todo su período de aplicación de dos años. Lo mismo cabe decir de Hungría, por lo que respecta a la Decisión 2015/1601, acto que revestía carácter obligatorio para este Estado miembro desde su adopción y durante todo su período de aplicación de dos años”.

77. Sin perjuicio de otras situaciones como incumplimiento de normas de Derecho derivado; de normas de Derecho internacional integradas en el ordenamiento de la UE o de las propias sentencias del Tribunal de Justicia. Sobre estos aspectos, cfr. GARCÍA PECHUÁN, M., “Tema 7. El control del cumplimiento por los Estados miembros del Derecho de la UE”, en LÓPEZ CASTILLO (Dir.), Instituciones y Derecho de la Unión Europea. Volumen II. Derecho de la Unión Europea, Valencia, Tirant lo Blanch, 2018, pp. 404-472, esp. pp. 407 y ss.

78. MANGAS MARTÍN / LIÑÁN NOGUERAS, Instituciones y Derecho de la Unión Europea, Madrid, Tecnos, 2016, pp. 465-466; BACIGALUPO SAGESSE/FUENTETAJA PASTOR, “Lección 14. La garantía jurisdiccional del Derecho de la Unión Europea”, en FUENTETAJA/LINDE/BACIGALUPO/VIÑUALES, Instituciones de la Unión Europea, Open Ediciones Universitarias, 2016, p. 223; GARCÍA PECHUÁN, M., “Tema 7. El control del cumplimiento…”, op. cit., pp. 410 y ss.

79. BACIGALUPO SAGESSE/FUENTETAJA PASTOR, “Lección 14. La garantía jurisdiccional…”, op. cit., p. 222. Y también se hace expresa referencia a la cuestión prejudicial como instrumento de control del Estado de Derecho en la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre el Refuerzo del Estado de Derecho en la Unión. Propuesta de actuación, de 17 de julio de 2019 [COM(2019) 343 final].

80. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo Un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho, de 11.3.2014 [COM (2014) 158 final].

81. Sin perjuicio del papel desempeñado por las distintas instituciones como el Parlamento Europeo que elabora un Informe anual sobre la situación de los Derechos Fundamentales; el papel de la Agencia de Derechos Fundamentales; o, iniciativas ciudadanas como la iniciativa europea, “Wake un Europe: actuar para preservar el proyecto democrático europeo” registrada en el año 2015 y que fue retirada por entender que la vía escogida no era adecuada a la finalidad perseguida, ya que se instaba a se solicita a la Comisión Europea es una consulta al Consejo sobre la situación en Hungría en virtud del artículo 7 del TUE, a fin de preservar los valores europeos definidos en el artículo 2 del TUE.

82. El Cuadro de indicadores de la justicia en la UE es una herramienta de información comparativa anual destinada a ayudar a la UE y a sus Estados miembros a mejorar la eficacia de los sistemas judiciales nacionales facilitando datos objetivos, fiables y comparables sobre diversos indicadores pertinentes para la evaluación de la eficiencia, la calidad y la independencia de los sistemas judiciales en todos los Estados miembros [EU Justice Scoreboard | European Commission (europa.eu)].

83. En el Semestre Europeo se consideran cuestiones relacionadas con el Estado de Derecho en la medida en que tienen una incidencia en el entorno empresarial, la inversión, el crecimiento económico y el empleo. Fue introducido en el año 2010.

84. Cfr. The reports on progress in Bulgaria and Romania | European Commission (europa.eu).

85. Apoyo a las Reformas Estructurales | Comisión Europea (europa.eu).

86. Se trata de un plan de recuperación para Europa de las consecuencias económicas y sociales de la COVID.

87. Como se subraya en la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre el Refuerzo del Estado de Derecho en la Unión. Propuesta de actuación, de 17 de julio de 2019 [COM(2019) 343 final].

88. En concreto, el TJUE ha precisado que la existencia de garantías en cuanto a la composición del tribunal constituye la piedra angular del derecho a un juicio justo [STG (Sala de Casación) de 13 de diciembre de 2012, asunto T-199/11 P, Guido Strack contra Comisión Europea, ECLI:EU:T:2012:691].

89. Sobre estos aspectos, cfr. SANZ HERMIDA, Á.M., “Artículo 47. Derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial”, en LÓPEZ CASTILLO (dir.), La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, Tirant lo Blanch, 2019, pp. 1403-1457, esp. pp. 1451 y ss.

90. STG, de 13 de diciembre de 2012, asunto T-199/11 P, Guido Strack contra Comisión Europea, ECLI:EU:T:2012:691.

91. El derecho a la tutela judicial efectiva es un principio general del Derecho comunitario, que resulta de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, que ha sido consagrado en los artículos 6 y 13 del CEDH (SsTJUE, de 15 de mayo de 1986, C-222/84, Johnston; de 15 octubre de 1987, C-222/86, Heyens y otros; de 27 de noviembre de 2001, C-424/99, Comisión/Austria; de 25 de julio de 2002, C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores/Consejo; y, de 19 de junio de 2003, C-467/01, Eribrand,) y que actualmente está elevado a categoría de derecho fundamental en el art. 47 de la CDFUE (vid., entre otros, STJUE, de 22 de diciembre de 2010, asunto C-279/09, el ATJUE, de 1 de marzo de 2011, asunto C-457/09, Chartry). Según el Tribunal de Justicia este derecho consta de diversas garantías, entre las que se incluyen el derecho de defensa, el principio de igualdad de armas, el derecho de acceso a los tribunales y el derecho a ser asesorado, defendido y representado (STJUE, de 6 de noviembre de 2012, asunto C-199/11, Otis y otros). Por su parte, también se delimita de manera extensa este derecho en el Manual sobre el Derecho europeo relativo al acceso a la justicia, en el que se señala que comprende varios derechos fundamentales “como el derecho a un proceso equitativo según el artículo 6 del CEDH y el art. 47 de la Carta de los Derechos fundamentales de la UE y el derecho a un recurso efectivo según el artículo 13 del CEDH y el artículo 47 de la Carta” y que obliga a los Estados “a garantizar a todas las personas el derecho de acudir a los órganos jurisdiccionales –o, en algunas circunstancias– a otro órgano de resolución alternativa de conflictos– para interponer una demanda si se han vulnerado sus derechos. Es por tanto un derecho que también permite a las personas hacer valer otros derechos” (p. 18).

92. STJUE, de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, ECLI: EU:C:2018:117); STJUE (Gran Sala) de 25 de julio de 2018, L.M., C-216/18 PPU, ECLI:EU:C:2018:586.

93. De estos dos últimos Estados, Bulgaria y Rumanía, la Comisión ha realizado sendos seguimientos de las respectivas reformas realizadas en ámbitos como la justicia o la lucha contra la corrupción a través del Mecanismo de Cooperación y Verificación. En el Informe se señala que existen inquietudes en Bulgaria en lo relativo a la composición y funcionamiento del Consejo Superior de la Magistratura y de la Inspección de dicho organismo. Por su parte, en Rumanía se señala que las reformas llevadas a cabo entre 2017-2019 han tenido efectos perjudiciales en la independencia judicial.

94. Cfr. en este sentido, las STJUE (Gran Sala), de 5 de abril de 2016, Aranyosi y Căldăraru, C-404/15 y C-659/15 PPU, ECLI: EU:C:2016:198), la STJUE (Gran Sala), de 25 de julio de 2018, LM, C-216/18 PPU (ECLI:EU:C:2018:586); la STJUE de 10 de agosto de 2017, Tupikas, C-270/17 PPU, ECLI:EU:C:2017:628; STJUE, de 6 de marzo de 2018, Achmea, C-284/16, ECLI:EU:C:2018:158, y jurisprudencia citada.

95. LÓPEZ AGUILAR, J.F., “El caso de Polonia en la UE: retrocesos democráticos y del Estado de Derecho y el ‘dilema de Copenhague’”, UNED, Teoría y realidad constitucional, n. 38, 2016, pp. 101-142, esp. p. 101.

96. VOLTAIRE escribió en 1759 bajo pseudónimo el libro “Cándido o el optimismo” (Candide ou l’optimisme) en una crítica a la filosofía del alemán Leibniz, que acuñó una frase reiteradamente parafraseada en esta obra “el mejor de todos los mundos posibles” y que, somete a permanente contraste en el desarrollo de la trama para culminar con una representativa frase final: “está bien dicho (…) pero hay que cultivar nuestro jardín”.