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Nach dem verfassungsrechtlichen Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes darf die Verwaltung Maßnahmen, die den Bürger belasten, sowie sonstige Entscheidungen, die i.S.d. Wesentlichkeitstheorie wesentlich sind, nur dann ergreifen, wenn hierfür eine wirksame und anwendbare gesetzliche (Ermächtigungs-)Grundlage vorhanden ist (Rn. 9 ff.).