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Dass es sich bei einer Rechtsnorm um eine Ermächtigungsgrundlage[1] handelt ist daran auszumachen, dass sie bei Vorliegen ihrer tatbestandlichen Voraussetzungen auf der Rechtsfolgenseite der Verwaltung die Befugnis zur Ergreifung von Maßnahmen gegenüber dem Bürger einräumt (z.B. § 8 Abs. 1 PolG NW: „Die Polizei kann die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende, konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung (Gefahr) abzuwehren [...]“; vgl. ferner § 3 PolG BW, Art. 11 Abs. 1 bay. PAG).

Hinweis

Streng zu unterscheiden von den Ermächtigungsgrundlagen (Befugnisnormen) sind die Zuständigkeitsvorschriften (Rn. 140 ff.).[2]

Demgegenüber sind Zuständigkeitsvorschriften dadurch gekennzeichnet, dass sie der Behörde bestimmte Aufgaben lediglich allgemein zuweisen, ohne selbst aber die Verwaltung zugleich auch dazu zu ermächtigen, die zur Erfüllung dieser Aufgaben nötigen Maßnahmen im Einzelfall zu ergreifen (z.B. § 1 Abs. 1 S. 1 PolG NW: „Die Polizei hat die Aufgabe, Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren (Gefahrenabwehr)“; vgl. ferner § 1 Abs. 1 S. 1 PolG BW, Art. 2 Abs. 1 bay. PAG). Grundsätzlich reicht eine bloße Zuständigkeitsregelung nicht dazu aus, um den mit einem belastenden Verwaltungsakt verbundenen Eingriff in Rechte des Beteiligten zu rechtfertigen.[3] Im Rechtsstaat des GG heiligt der Zweck gerade nicht jedes Mittel, vgl. etwa Art. 104 Abs. 1 S. 2 GG. Nur in ganz seltenen Ausnahmefällen wird in der Rechtspraxis[4] aus der Aufgabenzuweisung (Zuständigkeitsvorschrift; z.B. Art. 65 GG: Staatsleitung) zugleich auch eine Befugnis zum Handeln (Ermächtigungsgrundlage) abgeleitet, so etwa im Hinblick auf Informationsmaßnahmen der Bundesregierung.

JURIQ-Klausurtipp

Ob die in der Ermächtigungsgrundlage genannten Tatbestandsvoraussetzungen vorliegen, ist in der Klausurbearbeitung – ebenso wie die weitere Frage, ob die von der Verwaltung im jeweiligen Fall konkret ergriffene Maßnahme von der Rechtsfolgenseite der Ermächtigungsnorm gedeckt wird –, im Rahmen der materiellen Rechtmäßigkeit zu prüfen (Rn. 215 ff.).[5] Unter dem Prüfungspunkt „Ermächtigungsgrundlage“ ist die jeweilige Ermächtigungsnorm lediglich zu benennen und – falls problematisch – ihre Wirksamkeit (Rn. 129 ff.) und/oder Anwendbarkeit (Rn. 135 ff.) zu thematisieren.[6]

Sollte sich im verwaltungsgerichtlichen Verfahren herausstellen, dass zwar die von der Behörde angeführte Ermächtigungsgrundlage den angefochtenen Verwaltungsakt nicht trägt, dieser aber auf eine andere Ermächtigungsgrundlage gestützt zu werden vermag, so gilt Folgendes: Den Verwaltungsgerichten ist es nicht grundsätzlich verwehrt, an Stelle der im angefochtenen Verwaltungsakt angegebenen Rechtsgrundlage eine andere heranzuziehen, sog. Austausch der Ermächtigungsgrundlage.[7] Denn „[n]ach § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO hat das Verwaltungsgericht zu überprüfen, ob der angefochtene Verwaltungsakt rechtmäßig oder rechtswidrig ist. Das Gericht hebt nach dieser Vorschrift einen Verwaltungsakt auf, soweit er rechtswidrig ist und den Betroffenen in seinen [subjektiven] Rechten verletzt. In § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO kommt die Verpflichtung des Gerichts zum Ausdruck zu prüfen, ob der angefochtene Verwaltungsakt mit dem objektiven Recht in Einklang steht und, falls nicht, ob er den Kläger in seinen [subjektiven] Rechten verletzt. Bei dieser Prüfung hat das Gericht daher alle einschlägigen Rechtsvorschriften und – nach Maßgabe der Sachaufklärungspflicht gemäß § 86 Abs. 1 VwGO – alle rechtserheblichen Tatsachen zu berücksichtigen, gleichgültig, ob die Normen und Tatsachen von der erlassenden Behörde zur Begründung des Verwaltungsaktes angeführt worden sind oder nicht. Hierin liegt keine Umdeutung des Verwaltungsakts in eine andere Maßnahme. Eine Umdeutung besteht in einem verändernden Eingriff in den Verfügungssatz [den „Tenor“] des Verwaltungsaktes [Rn. 286 f.], der hier jedoch unverändert bleibt. Andere als im angefochtenen Bescheid genannte Normen und Tatsachen sind nur dann nicht heranzuziehen, wenn dadurch die Grenzen überschritten würden, die der Zulässigkeit des sogenannten Nachschiebens von Gründen [Rn. 211 f.] gezogen sind“[8] (siehe das Beispiel in Rn. 223).

4. Teil Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts › A. Ermächtigungsgrundlage › I. Erforderlichkeit