Читать книгу Medidas provisionales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos respecto de Colombia - Paola Andrea Acosta Alvarado - Страница 36

Tal y como se señalara en el estudio preliminar, uno de los objetivos fundamentales del proyecto de investigación Medidas provisionales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos respecto de Colombia era el de dar cuenta de los rasgos generales de las solicitudes de protección que llegan al Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH), para lo cual resultaba fundamental empezar por analizar la dimensión procesal de las medidas provisionales. En concreto, cobraba especial relevancia estudiar este aspecto al tener en cuenta que tanto la Convención como el Reglamento de la Corte prevén distintos supuestos para la activación del procedimiento para adoptar medidas provisionales, que además pueden revelar algunos indicios sobre la gravedad y la urgencia de su adopción.

Recordemos entonces que el artículo 63.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y el 27 del Reglamento de la Corte diferencian cuatro alternativas para activar este procedimiento. La primera de ellas es cuando se trata de un asunto sobre el que no está conociendo la Corte y, por tanto, el único sujeto habilitado para elevar una solicitud de este tipo es la Comisión Interamericana –a este primer supuesto lo hemos denominado como “medidas provisionales autónomas”, puesto que no dependen de un proceso contencioso–. Las otras tres opciones solo tienen cabida en el marco de los casos contenciosos sobre los cuales la Corte esté conociendo y, en consecuencia, tanto la Comisión como las víctimas, y la misma Corte, de oficio, pueden activar el procedimiento.

En el caso colombiano, habiendo sido 17 los asuntos en los que se solicitaron y ordenaron medidas provisionales entre 1992 y 2019, en el 65% de los casos se hizo a través del primer supuesto. Esto quiere decir que en la mayoría de las situaciones fue la Comisión la que ha acudió ante la Corte en busca de medidas provisionales autónomas que permitieran atender y resolver una situación en la que los derechos humanos se encontraban en grave riesgo y requerían de la pronta actuación por parte del Estado.

GRÁFICA 1. VÍA A TRAVÉS DE LA CUAL SE ABRIERON LAS MEDIDAS PROVISIONALES

Fuente: elaboración propia.

Lo anterior nos lleva a otra importante consideración, y es que en los casos respecto de Colombia es claro que el sujeto que mayor uso ha hecho de las medidas provisionales como mecanismo de protección es la Comisión Interamericana. En concreto, de los 17 asuntos colombianos sobre los que la Corte se pronunció, en 12 de ellos fue la Comisión la que activó el procedimiento. En cambio, solo en 4 de ellos lo hizo en virtud de una solicitud directa de las víctimas, y en 1 caso fue la Corte la que actuó de oficio.

Esto en principio nos muestra que la Comisión, en el marco de sus funciones como garante del orden público interamericano, aboga por el cumplimiento efectivo de las obligaciones convencionales de los Estados y, en consecuencia, por la protección, el respeto y la garantía de los derechos humanos a través de las medidas de protección. Justamente por ello resulta importante revisar si en los asuntos sobre los que versan las solicitudes que eleva ante la Corte, ya se han decretado medidas cautelares en el marco de las competencias propias de la Comisión.

GRÁFICA 2. SUJETO QUE ACTIVA EL PROCEDIMIENTO

Fuente: elaboración propia.

Al respecto resulta pertinente recordar que dentro de las acciones que puede desplegar la Comisión se encuentra la de solicitar a los Estados la adopción de medidas cautelares¹. En términos generales, pese a que se trata de un mecanismo bastante parecido al de las medidas provisionales que adopta la Corte IDH, se diferencian en al menos cuatro sentidos. En primer lugar, el fundamento normativo directo de las medidas cautelares es el Reglamento de la Comisión y no un tratado internacional propiamente dicho. No obstante, cuentan, de manera implícita, con sustento en el artículo 41 de la CADH, en el que se habilita a la Comisión para formular recomendaciones a los Estados. En segundo lugar, hemos de señalar que se diferencian también en la medida en la que, en virtud del artículo 53 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos, la competencia de la Comisión para solicitar medidas cautelares se extiende también respecto de los Estados que no hacen parte de la Convención Americana. Tercero, las medidas cautelares solo requieren de los elementos de gravedad y urgencia pese a que su finalidad es la de evitar daños irreparables. Por último, se diferencian en que la naturaleza jurídica de las medidas cautelares solicitadas por la Comisión es la de una recomendación a los Estados².

Lo anterior para señalar que, en principio, la Comisión tiene un mayor margen de actuación que la Corte ante situaciones de riesgo, y por tanto es frecuente encontrar que antes de la solicitud de medidas provisionales ya se hubiesen recomendado medidas cautelares. Esto se evidencia con claridad en el contexto colombiano al ver que en al menos 11 de las solicitudes ya existían medidas cautelares por parte de la Comisión.

GRÁFICA 3. MEDIDAS CAUTELARES DE LA CIDH ANTECEDENTES

Fuente: elaboración propia.

Sobre esta cuestión, la experiencia colombiana también nos permite evidenciar que, más allá de los requisitos sustanciales para la solicitud de las medidas cautelares, la valoración que hace la Comisión sobre la situación de riesgo es más general y, por tanto, la delimitación fáctica, el suministro de información y la carga probatoria son más flexibles. Esto cobra mayor sentido si se tiene en cuenta que la CIDH no entra a valorar la eventualidad de un perjuicio irremediable, sino la simple y mera existencia de un riesgo. Es por ello que a partir del análisis que realizó la Corte frente a las solicitudes relacionadas con los casos la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, la Comisión Colombiana de Juristas y Ávila Moreno y otros podemos ver que la Corte es más rigurosa en cuanto a la acreditación de los hechos que sirven para sustentar las solicitudes.

Sumado a ello, es menester resaltar que en ese 61% de casos en los que existieron medidas cautelares antes de las provisionales, la misma Comisión reconoció que acudía ante la Corte debido a la falta de efectividad de sus recomendaciones a los Estados. Ello, en abstracto, permitiría pensar que en realidad la Comisión acude a la Corte cuando no es capaz de resolver la situación directamente; sin embargo, esta es una cuestión que merece un análisis más profundo puesto que tiene que ver con temas estructurales del Sistema Interamericano y con la naturaleza de las funciones de la Comisión; en particular si tenemos presente que nos conduce a cuestionar la efectividad de sus medidas cautelares.

El análisis con relación a la dimensión procesal de las medidas provisionales no se agota en cuanto al sujeto que las activa y la vía procesal a través de la cual se hace. También resulta relevante ver con qué frecuencia se adoptan y cuál es su prolongación en el tiempo. La Gráfica 4 permite apreciar qué tan frecuentemente la Corte ha adoptado decisiones en materia de medidas provisionales respecto de Colombia. En concreto, se trata de una gráfica que evidencia que la Corte ha tenido diferentes picos de trabajo en lo que concierne a los casos colombianos; momentos que en realidad no solo dan cuenta del volumen de resoluciones que adopta la Corte, sino que revelan en buena medida también picos de inseguridad en el país.

GRÁFICA 4. RESOLUCIONES ADOPTADAS POR AÑO

Fuente: elaboración propia.

También corresponde cuantificar y caracterizar las resoluciones que fueron adoptadas en los casos respecto de Colombia. En tal sentido, debemos señalar que, en promedio, la Corte adopta entre 6 y 7 resoluciones de medidas para cada caso. El caso Álvarez y otros (ahora Almanza Suárez) es el que mayor número de resoluciones ha tenido, toda vez que cuenta en total con 19 decisiones de la Corte; mientras que los de Petro Urrego, Comisión Colombiana de Juristas, Ávila Moreno y otros y Comisión Intereclesial de Justicia y Paz son los que menos, al contar con una única resolución que, además, decretó el rechazo de la solicitud.

GRÁFICA 5. CANTIDAD DE RESOLUCIONES POR CASO

Fuente: elaboración propia.

Ahora bien, en aquellos casos en los que se registra un número elevado de resoluciones, esto se explica por medio de tres factores diferentes. Una de las razones es que, tal y como ocurre en Álvarez y otros, buena parte de dichas resoluciones corresponde a las ratificaciones que la Corte IDH hace frente a las decisiones de carácter urgente que adopta el Presidente de la Corte al recibir una solicitud de medidas. Otra es que, en casos complejos, también como Álvarez y otros, la Corte haya visto la necesidad de ampliar en varias oportunidades las medidas para que abarcaran y protegieran a más individuos. Y finalmente, el último factor tiene que ver con aquellos casos en los que las medidas contemplan a varias personas, como el de Caballero Delgado y Santana, en los cuales el número de resoluciones se aumenta por cuanto la Corte ha estimado oportuno y aun necesario realizar levantamientos parciales de las medidas.

Con fundamento en lo anterior cobra mayor sentido la necesidad de clasificar los diferentes tipos de resoluciones que adopta la Corte, debido a que, si bien hacen parte de un mismo asunto y parten –en términos generales– de un supuesto común de riesgo, no siempre se trata de la adopción o el manteamiento de medidas. En tal sentido, a partir del estudio de los casos encontramos que a través de las resoluciones sobre medidas provisionales la Corte puede adoptar múltiples decisiones.

Por un lado, están las resoluciones que adoptan medidas provisionales, en las que la Corte ordena al Estado adoptar medidas determinadas para proteger los derechos de los individuos que se encuentran en riesgo. Estas a su vez pueden ser adoptadas por la Corte en pleno, o cuando sea de urgencia, por el Presidente de la Corte. Si se trata de estas últimas, se requiere de la ratificación por parte del resto de los magistrados de la Corte cuando se encuentren sesionando.

Así mismo, hallamos resoluciones que simple y llanamente se limitan a requerir al Estado a mantener vigentes las medidas provisionales que había ordenado previamente. Es así como vemos que la Corte puede decidir mantenerlas de manera indeterminada, o en su defecto puede establecer una prórroga específica, tal y como hizo en repetidas oportunidades en el caso Álvarez y otros en donde ordenó al Estado mantener las medidas hasta fechas determinadas. Así mismo, vemos a la vez casos en los que la Corte no solo ordena el mantenimiento de las medidas, sino que también ordena su ampliación para que abarquen a más personas, tal y como ocurre en los casos 19 Comerciantes, Comunidades del Jiguamiandó y del Curvaradó o Comunidad de Paz de San José de Apartadó.

En tercer lugar, están aquellas resoluciones relacionadas con el levantamiento de las medidas. En concreto, se trata de aquellas órdenes que da la Corte por considerar que la situación de riesgo ha sido superada y por tanto no se justifica el mantenimiento de las mismas. Ahora bien, encontramos que hay casos en los que ha ido levantando poco a poco las medidas, tal y como ocurrió en Caballero Delgado y Santana, Giraldo Cardona y otros, 19 Comerciantes o Gutiérrez Soler; y otros en los que ha ordenado el levantamiento total y definitivo, como sucedió en los casos Clemente Teherán y otros, Masacre de Mapiripán o Masacre de La Rochela.

También es preciso decir que, tal y como lo anticipábamos en el capítulo anterior, la Corte convoca frecuentemente a audiencias públicas sobre los casos de medidas provisionales, lo que conduce a que haya resoluciones destinadas exclusivamente para ello.

Finalmente, están las resoluciones que rechazan o desestiman las solicitudes, como lo son las de los casos Gutiérrez Soler, Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, Comisión Colombiana de Juristas y Petro Urrego.

GRÁFICA 6. SENTIDO DE LAS DECISIONES SOBRE MEDIDAS PROVISIONALES POR CASO

Fuente: elaboración propia.

Una vez identificados los diferentes tipos de resolución que ha adoptado la Corte IDH en el marco de los procesos respecto de Colombia, nos corresponde ahora considerar el alcance de dichas medidas provisionales en cuanto a número de beneficiarios. Este tema es particularmente importante en el marco de los casos colombianos debido a que hay asuntos totalmente opuestos en la materia; en particular si tenemos en cuenta que a partir del caso Comunidad de Paz de San José de Apartadó se generó un cambio importante con el que se abrió la puerta a proteger comunidades enteras sin necesidad de la individualización de los beneficiarios.

Así las cosas, vemos que, en principio, la regla general es que los casos tengan bien definidos y delimitados los beneficiarios de las medidas. Esto se debe a que tradicionalmente la Corte ha exigido que los beneficiarios estén debidamente individualizados y, en consecuencia, su situación de riesgo se encuentre plenamente acreditada fáctica y probatoriamente hablando. Ello significa que aparentemente no existe un límite de beneficiarios sobre los que pueda versar una medida provisional, siempre y cuando se cumplan dichos requisitos. En ese sentido, en los casos respecto de Colombia vemos que la cantidad de personas que abarca cada uno de los casos en los que se adoptaron medidas es variable. Así, por ejemplo, en Danilo Rueda o Almanza Suárez hay un único beneficiario; en Caballero Delgado y Santana hay 5, en Giraldo Cardona y otros hay 6, en la Masacre de Mapiripán hay 20, en Gutiérrez Soler hay 13, en Clemente Teherán y otros hay 22 y en la Masacre de La Rochela hay 3.

Pese a lo anterior, los casos contra Colombia ofrecen también supuestos en los que la Corte ha decidido flexibilizar la regla de la individualización y acreditación fáctica al momento de ordenar medidas provisionales. En concreto, las medidas provisionales en casos como 19 Comerciantes, Clemente Teherán y otros o Álvarez y otros muestran que, en ocasiones, la Corte ha morigerado dichas exigencias y ha ordenado, de manera indeterminada, medidas de protección frente a las familias de las personas sobre las que se acreditó la situación de riesgo.

Así mismo, y esto resulta especialmente importante a la hora de analizar los casos respecto de Colombia, en los casos de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó, de las Comunidades del Jiguamiandó y del Curvaradó, y del Pueblo Indígena Kankuamo, la Corte hizo un importante cambio jurisprudencial. En concreto, determinó que, en aquellos casos donde concurrieran situaciones especiales en las que el riesgo se generara a raíz de la pertenencia de una persona a una comunidad o de su estancia en un territorio determinado, podrían ordenarse medidas provisionales abiertas que protegieran a todos sus miembros.

GRÁFICA 7. CANTIDAD DE BENEFICIARIOS EN CADA ASUNTO

Fuente: elaboración propia.

Otra cuestión sumamente importante para nuestro proyecto es la cuestión de establecer el alcance temporal de las medidas provisionales adoptadas entre 1992 y 2019 respecto de Colombia, por cuanto ello permite evidenciar algunos indicios con relación al impacto que tienen este tipo de medidas frente a la garantía y protección de los derechos en el país y qué tan necesarias son. Por eso, a continuación presentaremos algunos datos importantes que servirán en particular a la hora de analizar la duración y la efectividad de las medidas.

En primer lugar, hemos de señalar que, hasta el momento, las medidas provisionales que la Corte ha ordenado respecto de Colombia han tenido una duración promedio de 11,1 años. En relación con ello es necesario señalar que, como al menos 5 casos aún se encuentran abiertos, dicho promedio es calculado sobre la fecha en la que se escribió este capítulo; sin embargo, constituye un dato particularmente importante, en el entendido de que revela que, en general, las medidas provisionales suelen prolongarse en el tiempo, lo que pone en cuestión, en ocasiones, la vocación de temporalidad que tienen.

La Gráfica 8 muestra la proyección que las medidas provisionales han tenido en el tiempo, e ilustra por un lado, desde cuándo y hasta cuándo estuvieron vigentes las medidas en cada caso; y por el otro, la coexistencia temporal de varias medidas en un mismo momento.

GRÁFICA 8. PROYECCIÓN DE LAS MEDIDAS PROVISIONALES EN EL TIEMPO

Fuente: elaboración propia.

Como se observa, la Gráfica 8 permite apreciar con facilidad que cuatro de los 13 casos iniciaron antes de 2000, 8 entre el año 2000 y el 2010, y solo uno después de dicho año. Esto en buena medida nos lleva a pensar en que existen dos posibles factores para ello: uno es que la situación de violencia haya disminuido y, por tanto, sea cada vez menos necesaria la adopción de medidas provisionales; el otro es que la Corte sea cada vez más exigente al momento de otorgar las medidas provisionales.

Respecto a la primera consideración hemos de anotar que, en realidad, es poco plausible en el entendido de que, si fuera así, las demás medidas provisionales que ya habían sido adoptadas habrían sido levantadas con posterioridad al año 2010; pero, tal y como se aprecia, eso no ha ocurrido, por lo que se hace necesario analizar con mayor detenimiento la segunda opción. Para ello, vale la pena traer a colación las cuatro solicitudes que la Corte rechazó, las cuales todas tuvieron lugar después de 2010, y en donde una de las principales razones fue el análisis cuidadoso que se hizo sobre la concurrencia de los tres requisitos de procedibilidad. En tal sentido, es más posible esta segunda explicación.

Por otra parte, también resulta importante aclarar que en los casos Caballero Delgado y Santana y Álvarez y otros el lector apreciará dos barras diferentes en línea. Esto se explica por el hecho de que, en ambos asuntos, hubo dos momentos en los que se adoptaron medidas provisionales. En el primer caso, existió un corto periodo de vacancia en el que los beneficiarios no contaron con protección; mientras que en el segundo lo que ocurrió fue un cambio de nombre del caso en el que se adoptaron medidas de manera exclusiva sobre la señora Almanza Suárez.

Por último, con relación a la dimensión procesal de las medidas provisionales hemos de señalar que actualmente solo cinco de los casos se encuentran abiertos y con medidas abiertas. Estos son Caballero Delgado y Santana, Almanza Suárez, Comunidad de Paz de San José de Apartadó, Mery Naranjo y otros y Danilo Rueda.

GRÁFICA 9. ESTADO ACTUAL DE LAS MEDIDAS PROVISIONALES

Fuente: elaboración propia.