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Bei schlicht-hoheitlichen Maßnahmen ist regelmäßig (auch) die Regelungswirkung zu verneinen (s.u. Rn 314)[19]. Allerdings kann bei ihnen bereits der Erklärungsgehalt fehlen, so dass keine „Maßnahme“ vorliegt. Dies gilt etwa für die von einem staatlichen Kraftwerk ausgehenden Emissionen: Diese mögen dem betreffenden Verwaltungsträger zuzurechnen sein; eine „Willensbildung“ ist damit jedoch nicht verbunden. Das Erfordernis der Willensbildung hat auch zur Folge, dass ein positives Tun vorliegen muss. Schlichte Unterlassungen sind daher keine Maßnahmen. An der Komponente „Willensäußerung“ fehlt es schließlich, wenn zwar eine Willensbildung stattgefunden hat, dieser Wille aber nicht „nach außen“ dringt. Ein Schweigen stellt deshalb grundsätzlich keine Willenserklärung dar. Liegt behördliches Schweigen vor, so sind an dieses Schweigen Rechtsfolgen grundsätzlich nicht zu knüpfen[20]. Insbes. liegt im Schweigen kein Verzicht der Behörde auf Vornahme einer Amtshandlung. Voraussetzung für einen wirksamen Verzicht ist vielmehr, dass die Behörde überhaupt die Durchsetzung eines Rechts unterlassen darf, ferner, dass der Verzicht ausdrücklich oder zumindest konkludent erfolgt.

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Ausnahmen sind denkbar bei besonderer gesetzlicher Ausgestaltung der Rechtsfolgen, zB formlose Annahme der Lohnsummensteuererklärung[21]. Ausnahmen gelten zudem bei sog. fiktiven Verwaltungsakten. Bei ihnen wird trotz fehlender aktiver Handlung der Behörde ein VA fingiert (s.u. Rn 406 ff). Vom behördlichen Schweigen zu unterscheiden sind zudem konkludente Willensäußerungen. In diesen Fällen geschieht die Willensäußerung durch ein die mündliche oder schriftliche Aussage ersetzendes Verhalten. Aus dem Verhalten ist der Inhalt der Willensäußerung zu erschließen. Konkludente Willensäußerungen anzunehmen, ist jedoch ausgeschlossen, wenn für die Äußerung gesetzlich eine bestimmte Form (Schriftform, notarielle Beurkundung) vorgeschrieben ist.

Beispiel:

Das in einer Handbewegung eines Polizisten zum Ausdruck gelangende Gebot, einen Parkplatz zu verlassen oder an einer Unfallstelle zügig vorbeizufahren. Dieses Gebot bedarf keiner bestimmten Form (vgl. § 37 Abs. 2).

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Bei der Duldung eines rechtswidrigen Zustandes durch eine Behörde ist zu unterscheiden: Beschränkt sich die Duldung auf die passive Hinnahme des Zustands, so kommt ihr kein Erklärungswert zu. In diesen Fällen ist die Duldung ebenso wie das Schweigen nicht als VA einzuordnen. Anders verhält es sich hingegen bei einer aktiven, unmissverständlichen Duldungserklärung.

Beispiel[22]:

Die Behörde erklärt schriftlich, dass sie die Umnutzung landwirtschaftlicher Gebäude zu einer Gewerbefläche für einen Garten- und Landschaftsbaubetrieb dulde.