Читать книгу Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos - Varios autores - Страница 112

El tema encuentra su punto de partida en la creación del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, cuya regulación normativa se encontraba en el Decreto Ley 919 de 1989, expedido en el marco de las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno Nacional mediante la Ley 46 de 1998. Dicha normativa estableció en el artículo 6.º que “Todas las entidades territoriales tendrán en cuenta en sus planes de desarrollo, el componente de prevención de desastres y, especialmente, disposiciones relacionadas con el ordenamiento urbano, las zonas de riesgo y los asentamientos humanos, así como las apropiaciones que sean indispensables para el efecto en los presupuestos anuales”, que “Cuando sobre estas materias se hayan previsto normas en los planes de contingencia, de orientación para la atención inmediata de emergencias y en los planes preventivos del orden nacional, regional o local, se entenderá que forman parte de los planes de desarrollo y que modifican o adicionan su contenido”, y que “las entidades territoriales crearán en las Oficinas de Planeación o en las que hagan sus veces, dependencias o cargos técnicos encargados de preparar el componente de prevención de los planes de desarrollo”; y para el efecto, el mismo decreto definió ‘desastre’, en su artículo 18, como “el daño grave o la alteración grave de las condiciones normales de vida en un área geográfica determinada, causada por fenómenos naturales y por efectos catastróficos de la acción del hombre en forma accidental, que requiera por ello de la especial atención de los organismos del Estado y de otras entidades de carácter humanitario o de servicio social”.

La normatividad referida debe interpretarse con posterioridad a la luz de lo dispuesto en la Ley 388 de 1997, cuyo artículo 1.º establece como uno de los objetivos de dicha legislación, en su numeral 2, entre otros, el establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, lo que se complementa con el artículo 10 siguiente, al establecer como determinantes de los planes de ordenamiento territorial, esto es, normas de superior jerarquía en el ámbito de conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales a “d) Las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales”. Se evidencia, entonces, que el sistema creado en 1989 debe ajustarse a la normativa expedida con posterioridad a la Constitución Política de 1991 y que tuvo como finalidad adecuar la legislación sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y otras disposiciones contenidas en la Ley 9 de 1989 a la nueva visión, sobre todo en términos de ordenamiento territorial, consagrada en la Carta Política.

En ese orden de ideas, señala el artículo 12 de la misma Ley en comento que es uno de los aspectos del componente general de los planes de ordenamiento “La determinación y ubicación en planos de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas o riesgos naturales o por condiciones de insalubridad”; en el artículo 13, que son parte del componente urbano de los mismos “La delimitación, en suelo urbano y de expansión urbana […] de las áreas expuestas a amenazas y riesgos naturales” y “los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación”; y, en el artículo 14, que hace parte del componente rural de dicho plan “La delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales, paisajísticos, geográficos y ambientales, incluyendo las áreas de amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de provisión de los servicios públicos domiciliarios o de disposición final de desechos sólidos o líquidos”. Por último, el artículo 17 consagra, dentro del contenido de los esquemas de ordenamiento territorial, la determinación de las zonas de amenazas y riesgos naturales y las medidas de protección de estos.

Como consecuencia de lo anterior, el Decreto 93 de 1998, con el cual se adoptó el Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres, estableció como objetivos del mismo la reducción de riesgos y prevención de desastres, la respuesta efectiva en caso de desastre y la recuperación de las zonas afectadas, estableciendo como principios orientadores de las acciones de las entidades territoriales y nacionales para la elaboración, ejecución y seguimiento de dicho plan la descentralización para el fortalecimiento de la autonomía territorial, el ámbito de competencias bajo criterios de subsidiariedad, complementariedad y concurrencia, la coordinación para efectos de prevención y atención de desastres con armonía, consistencia, coherencia y continuidad, y la participación ciudadana. Específicamente, resulta relevante la consagración en el artículo 3.º, para el efecto, de que “Para mejorar la acción del Estado y la sociedad con fines de reducción de riesgos y prevención de desastres, se debe profundizar en el conocimiento de las amenazas naturales y causadas por el hombre accidentalmente, analizar el grado de vulnerabilidad de los asentamientos humanos y determinar las zonas de riesgo, con el fin de identificar los escenarios potenciales de desastre y formular las medidas para prevenir o mitigar sus efectos mediante el fortalecimiento institucional y a través de las acciones de mediano y corto plazo que se deben establecer en los procesos de planificación del desarrollo a nivel sectorial, territorial y de ordenamiento a nivel municipal”, pues ello resume de manera concreta la finalidad del plan adoptado, en el marco de la normatividad superior que lo rige.

Para el desarrollo de estas premisas, el decreto referido consagró como estrategias del Plan Nacional para la Prevención y Atención en Desastres (i) el conocimiento sobre riesgos de origen natural y antrópico (causados por el hombre) como base para la toma de decisiones como prioridad del sistema en todos sus niveles; (ii) la incorporación de la prevención y la reducción de riesgos en la planificación del futuro económico y social; (iii) el fortalecimiento del desarrollo institucional mediante procesos descentralizados y participativos con las entidades territoriales, y (iv) la socialización de la prevención y la mitigación de desastres con la generación de una cultura colectiva de conciencia y aceptación de las medidas estatales. Se trata de un plan genérico, si bien estaba complementado con un documento de fundamentos y acción programática con estrategias más concretas para su materialización.

En este contexto normativo, el Departamento Nacional de Planeación en el año 2007 expidió los lineamientos de planificación para los entes territoriales por aplicar entre 2008 y 2011, enfocando la gestión del riesgo como instrumento de desarrollo hacia los eventos de desastres naturales al expresar que, “Como la ocurrencia de terremotos, inundaciones, deslizamientos y otros fenómenos de origen natural afectan gravemente a un territorio, y éste no puede recuperarse sin ayuda externa, se está frente a una situación de desastre”; que “En ella se ven afectadas de manera negativa vidas humanas y la infraestructura física esencial para el normal desempeño de la entidad territorial, lo cual genera un compromiso obvio de desarrollo, tanto presente como futuro”, y que, “En este contexto, resulta importante que durante la elaboración del plan de desarrollo exista conciencia de la necesidad de comprender el origen y la relación del desastre con el desarrollo, con el fin de garantizar la sostenibilidad de los niveles de bienestar alcanzados. Para ello, es necesario identificar los riesgos existentes en la entidad territorial, esto es las condiciones de amenaza y vulnerabilidad, al igual que el diseño y la negociación de medidas para su prevención y/o reducción”¹⁸.

Se observa, entonces, una tendencia específica a encauzar a las entidades territoriales hacia el manejo del riesgo de desastres, ello en el contexto de la definición establecida en la norma creadora del sistema de prevención y atención de los mismos, como prioridad dentro de la agenda estatal.