Читать книгу Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos - Varios autores - Страница 114

Una vez establecido el rol del nivel territorial dentro del sistema de gestión de riesgos de desastres²⁵, corresponde analizar de manera específica el papel de esta importante labor dentro de la Administración, en este caso pública, frente a la planeación que demanda la búsqueda del logro de los objetivos propuestos como organización en términos de desarrollo y, en últimas, su misión y visión²⁶.

Para el efecto, debe partirse de que la normatividad contenida en la Ley 1523 de 2012 identifica como instrumentos de planificación a los planes de gestión de riesgos, los planes de desarrollo, los planes de ordenamiento territorial y los de manejo de cuencas hidrográficas, sin perjuicio de cualquier otro mecanismo de cada ente en específico por sus condiciones puntuales²⁷. Ello reafirma lo que se ha expuesto en la primera parte en cuanto a que la administración de riesgos es un elemento esencial dentro de la planeación, como mecanismo imprescindible para el logro de los objetivos organizacionales.

En este orden de ideas, se tiene que el artículo 32 de la ley referida establece que los planes de gestión del riesgo de desastres deben formularse en todos los niveles de gobierno para con base en ello tomar decisiones sobre las acciones y procesos que deben adoptarse en el marco del ordenamiento y desarrollo territorial, lo que se complementa con el artículo 35 siguiente, según el cual los planes departamentales, municipales y distritales de gestión del riesgo de desastres y estrategias de respuesta a emergencias deben ser formulados en cada entidad territorial de manera consultada con sus respectivos consejos técnicos sobre riesgos, manteniendo armonía con la planificación nacional sobre la materia²⁸; y reiterando en el artículo 37 que los programas y proyectos que se definan dentro de estos deben ser incorporados sistemáticamente a los planes de desarrollo, ordenamiento territorial, manejo de cuencas hidrográficas y demás instrumentos de planificación utilizados en cada entidad, y en el artículo 38 que todos los proyectos de inversión de las entidades territoriales deben incorporar apropiadamente un análisis de riesgos de desastres con el nivel de detalle y complejidad que demanden los proyectos desde su formulación, extendiendo este deber como mandato para todas las entidades públicas y privadas que financien proyectos y estudios de desarrollo regional y urbano, como obligación que debe pactarse en todos los contratos celebrados para el efecto y en concordancia con el plan territorial de gestión de riesgos. Claramente, el análisis de riesgos es una constante en toda la actividad de planeación del desarrollo territorial.

Ahora bien, de manera específica, el artículo 39 establece que todos los instrumentos de planificación territorial y de desarrollo ya mencionados deben integrar el análisis de riesgos al efectuarse un estudio biofísico, económico y socioambiental que corresponda dentro de cada uno de ellos, y especialmente que debe considerarse al riesgo de desastres como un condicionante para el uso y ocupación del territorio, con el fin de evitar la generación de condiciones de riesgo nuevas; a lo que se suma que distritos, áreas metropolitanas y municipios deben incluir en dichos planes las previsiones de las normas de ordenamiento territorial aplicables, acudiendo al inventario de asentamientos en riesgo, identificación y tratamiento de zonas amenazadas por fenómenos naturales, socio-naturales o antropogénicos no intencionales, reservas de tierras y expropiaciones, cuando sea necesario (art. 40).

Entonces, a partir de la clara concepción de la necesidad de diseñar unas metas y objetivos puntuales en materia de riesgo de desastres y unas estrategias para su consecución, y de utilizar las mismas dentro de los planes de desarrollo, ordenamiento territorial y de naturaleza ambiental como bases de la planeación en todos los niveles de la administración del Estado, atendiendo el esquema del sistema nacional sobre gestión de riesgo ya explicado, la planificación parte de los parámetros generales que se trazan en un plan específico. Por ello, en el marco del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres se ha expedido el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, definido en el artículo 33 de la Ley 1523 de 2012 como un instrumento que define los lineamientos para la ejecución de los tres grandes procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres en cuanto a objetivos, programas, acciones, responsables y presupuestos. Este debe considerarse y aplicarse en planes de igual contenido en los niveles departamental, municipal y distrital, adaptándolo, por supuesto, a la realidad de cada entidad en concreto.

Así, las acciones recomendadas en el plan del orden nacional deben ser tenidas en cuenta para la estructuración del Plan Nacional de Desarrollo, dado que aquel se formula para un período mayor que el de una administración en concreto, lo que demuestra su carácter de política pública de Estado; y de la misma manera, los planes territoriales de gestión del riesgo deben ser considerados por cada administración para la formulación de sus planes de desarrollo, sus planes de ordenamiento territorial y sus planes de manejo de cuencas hidrográficas, principales herramientas de planificación de estas organizaciones²⁹.

En concreto, se tiene igualmente como antecedente el Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres contenido en el Decreto 93 de 1998, expedido en cumplimiento de lo dispuesto en la normativa anterior³⁰, y con base en el cual varias entidades territoriales empezaron con el ejercicio de incorporación del mismo a sus planes específicos³¹; y este en la actualidad ha sido reemplazado por el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 2015-2025 “Una estrategia de desarrollo”, adoptado mediante el Decreto 308 de 2016 por el Presidente de la República, y que se define como una hoja de ruta que convoca a los diferentes actores del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres a implementar acciones conjuntas para llevar a cabo el proceso social de gestión del riesgo, en los términos definidos en la Ley 1523 de 2012^[32].

Dicho plan tiene la intención de promover una gestión de riesgos relacionados con los efectos del cambio climático, y principalmente respecto de eventos meteorológicos, buscando la armonización con la planeación territorial y sectorial bajo medidas que, en la práctica, son las mismas que se han proyectado en los procesos de intervención en el marco de la planificación del desarrollo y la sostenibilidad ambiental. En concreto, se plantea como objetivos estratégicos mejorar el conocimiento del riesgo de desastres en el territorio nacional, reducir la construcción de nuevas condiciones de riesgo en el desarrollo territorial, sectorial y ambiental sostenible, así como evaluar las condiciones existentes del riesgo de desastres, y garantizar un manejo de desastres oportuno, eficaz y adecuado, fortalecer la gobernanza, la educación y la comunicación social en la gestión de riesgos con enfoque diferencial, de género y diversidad cultural; y para ello se propone la utilización de las medidas de prevención (atacando la probabilidad de ocurrencia del riesgo) y mitigación (adoptando medidas sobre el impacto o consecuencias del riesgo) como criterios de planificación segura indispensables en la toma de todas las decisiones que conciernen al futuro económico, social y ambiental de la Nación y los departamentos, municipios y distritos.

En este sentido, el Plan Nacional identifica unas premisas importantes en el nivel territorial que derivan de la realidad existente en nuestro país y justifican la normatividad sobre instrumentos de planificación que se encuentra en la legislación sobre gestión del riesgo de desastres de 2012 referida, con base en la cual, precisamente, se edifica este documento. El mismo resalta que la mayoría de las entidades territoriales no cuentan con las suficientes capacidades técnicas y financieras para desarrollar procesos de gestión de riesgos sostenibles, por lo que las entidades del orden nacional y sectorial que forman parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres están obligadas a adoptar una estrategia igualmente nacional para el fortalecimiento municipal y regional de la gestión del riesgo –de desastres– correspondiente con las capacidades existentes en cada territorio; así como que es claro que el riesgo se acumula permanentemente en las ciudades y áreas rurales por falta de aplicación de las políticas e instrumentos de ordenamiento municipal e insuficiencia en el manejo de cuencas hidrográficas, siendo estas las herramientas de planificación en lo regional, urbano y sectorial fundamentales para garantizar que las inversiones en lo social y económico sean benéficas y seguras, de modo que los entes territoriales y las corporaciones autónomas regionales deben presupuestar los recursos que demande la financiación de los planes, programas y proyectos consignados en los planes de desarrollo territoriales y los planes ambientales, respectivamente.

En consecuencia, destaca el Plan Nacional que las entidades territoriales deben superar el enfoque reactivo ante la ocurrencia de emergencias y desastres –en los términos legalmente definidos–, dimensionando la gestión de riesgo y todo lo que ello implica como un tema de importancia general y no como una atribución funcional a un área específica del gobierno; por lo que es responsabilidad de todas las áreas de la organización, en lo que corresponda a las competencias de cada una, identificar las acciones de reducción del riesgo que sean efectivas con miras a determinar la prioridad en las inversiones y ejecutar programas de manejo del riesgo como medidas de desarrollo costo-eficientes, con independencia de, pero de manera conjunta con, el deber del Gobierno Nacional de impulsar una reglamentación seria de los usos del suelo para su correspondiente incorporación en los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo y para la inserción del riesgo como criterio determinante en la planificación dirigida a la toma de decisiones respecto del futuro en general de los entes territoriales y de la Nación en su conjunto.

Al tenor de lo señalado, el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres establece como estrategias generales para el desarrollo de esta importante actividad (i) el fortalecimiento de los instrumentos de planificación de desarrollo, ordenamiento territorial y gestión ambiental sostenible ya existentes; (ii) la formulación de planes territoriales de gestión del riesgo de desastres en respuesta a la necesidad de que se cuente en cada entidad territorial con una hoja de ruta respecto de las acciones estratégicas y prioridades de intervención con un tiempo definido, como complemento de los instrumentos de planificación disponibles, en los que se materializarán las acciones concretas que habrán de ser ejecutadas; (iii) la generación de la conciencia de que el plan de gestión de riesgos es por naturaleza un documento de proyección a largo plazo y con base en el cual en los planes de desarrollo, ordenamiento territorial, ambiental y de manejo de cuencas hidrográficas, como herramientas de planificación, deben contemplarse dichos escenarios de riesgo y su tratamiento con medidas prospectivas y correctivas³³; (iv) la generación de directrices para orientar la asignación y ejecución de recursos del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, y (v) la armonización de los planes de gestión del riesgo de desastres territoriales con los planes de desarrollo, ordenamiento territorial, manejo de cuencas hidrográficas y de adaptación al cambio climático.

Ahora bien, específicamente en esta última estrategia de confluencia de planes territoriales y de gestión del riesgo de desastres, el Plan Nacional considera como aspectos esenciales para su materialización la integración del concepto de seguridad territorial en todos los procesos de planificación a efectuarse en los diferentes niveles de gobierno –nacional y territorial–, el desarrollo de metodologías, guías e instrumentos técnicos que faciliten la labor de análisis de riesgos, la catalogación de los entes territoriales de acuerdo con sus capacidades técnicas y financieras para dimensionar sus alcances en la gestión de riesgos y la consecuente dimensión en la que deberá efectuarse dicha actividad en el marco de su planificación de desarrollo y territorial, el establecimiento de protocolos para la interacción operativa de los sistemas de información de los territorios y la definición de mecanismos de articulación del Plan Nacional con otras políticas y planes sectoriales, teniendo en cuenta la conceptualización del riesgo de desastres como un problema para el desarrollo que demanda la optimización de recursos y la cooperación intersectorial.

Es así como, en aplicación del Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, el Departamento Nacional de Planeación expidió la guía para la gestión pública territorial de planeación para el desarrollo integral de las entidades territoriales, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2012-2015, en la cual, respecto del riesgo de desastres, se reafirman los aspectos aquí mencionados al manifestar que la gestión del riesgo es un elemento de la planeación para el desarrollo integral de las entidades territoriales”³⁴. Luego de este, no se encuentra a nivel nacional ningún otro lineamiento reciente, lo que lleva a examinar puntualmente lo hecho al respecto por cada entidad territorial³⁵.