Читать книгу Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos - Varios autores - Страница 113

Con el nuevo régimen de gestión de riesgo de desastres se procede a derogar la mayoría del contenido del Decreto Ley 919 de 1989, aboliendo con ello lo anterior para pasar a la creación de un nuevo modelo, denominado Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Así, con la expedición de la Ley 1523 de 2012, norma con la que también se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se dictan otras disposiciones, se establece una definición de este sistema, en su artículo 5.º, como “el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país”; se determinan como actores principales de este a todas las entidades públicas por su misión y responsabilidad en la gestión del desarrollo social, económico y ambiental sostenible en los ámbitos sectoriales, territoriales, institucionales y de proyectos de inversión; y se establece, como instancias de dirección del mismo, al Presidente de la República, y a gobernadores y alcaldes como administradores de las entidades territoriales. En este aspecto, se observa un enfoque más concreto y detallado del papel de cada uno de los partícipes dentro de dicho sistema, el cual cuenta con reglas más específicas sobre la influencia en los instrumentos de planificación, respecto del sistema derogado¹⁹.

Bajo esta normatividad, a diferencia de la anterior, se consagra expresamente, en el artículo 1.º, el papel de la gestión del riesgo como “política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo”, razón por la cual “está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población”, atribuyendo la responsabilidad al respecto a todas las autoridades y a los habitantes del territorio, y ordenando, a las primeras, desarrollar y ejecutar procesos de gestión del riesgo como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, y a los segundos, actuar con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatar lo dispuesto por las autoridades.

La visión aquí plasmada se enmarca en el principio general de autocuidado consagrado en el artículo 3.º de la Ley 1523 de 2012, según el cual todas las personas naturales y jurídicas, públicas y privadas, deben adoptar las medidas necesarias para una adecuada gestión del riesgo en su ámbito personal y funcional con miras a salvaguardarse, como presupuesto necesario para la materialización de la solidaridad social, esta última también definida en dicho artículo como el deber de apoyo por parte de todos con acciones humanitarias en situaciones de desastre o peligro para la vida o la salud de las personas. Asimismo, se consagra como principio para la gestión adecuada del riesgo la prevalencia del interés público o social sobre los intereses particulares, de manera que los intereses locales, regionales sectoriales o colectivos deben ceder frente al interés nacional, sin detrimento de los derechos fundamentales de los individuos, y especialmente sin demeritar la autonomía de las entidades territoriales; así como que la política de gestión del riesgo se hace efectiva mediante un sistema administrativo de coordinación de actividades estatales y particulares, operando bajo postulados de integración sectorial y territorial, y garantizando la continuidad de los procesos, la interacción y el enlazamiento de actividades a partir de bases de acción comunes y coordinación de competencias²⁰.

Ahora bien, en el marco de la interacción dentro del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, se consagra también en este artículo 3.º el principio de concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales en los ámbitos público, privado y comunitario, plasmando que dicha concurrencia tiene lugar “cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y colaboración no jerárquica entre autoridades y entidades involucradas”, en beneficio de todas o de alguna(s) de ella(s), pero con el debido respeto de las atribuciones de cada autoridad y del acuerdo sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para su consecución; como también se consagra la subsidiariedad, que comprende el reconocimiento específico de la autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus competencias, en un sentido negativo –la autoridad territorial superior se abstiene de intervenir en el ámbito de gestión de la autoridad territorial inferior, si esta tiene los medios para hacerlo– o positivo –la autoridad territorial superior debe ayudar a la entidad territorial inferior si esta no tiene los medios para realizar la gestión, o si debe protegerse un interés jurídicamente relevante para aquella–.

Por otra parte, la Ley 1523 de 2012 va más allá de su predecesora al establecer unas definiciones concretas en relación con la gestión del riesgo. En efecto, si bien consagra en los artículos 4.º y 25 que ‘desastre’ “Es el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad, que exige del Estado y del sistema nacional ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción”, yendo más allá de lo definido en 1989, también consagra en el artículo 4.º referido una definición concreta de ‘emergencia’, como “Situación caracterizada por la alteración o interrupción intensa y grave de las condiciones normales de funcionamiento u operación de una comunidad, causada por un evento adverso o por la inminencia del mismo, que obliga a una reacción inmediata y que requiere la respuesta de las instituciones del Estado, los medios de comunicación y de la comunidad en general”, así como aspectos mucho más técnicos, como lo relativo al análisis y evaluación del riesgo²¹, el conocimiento del riesgo²² y la gestión del riesgo, conceptualizando esta última como “proceso social de planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas y acciones permanentes para el conocimiento del riesgo y promoción de una mayor conciencia del mismo, impedir o evitar que se genere, reducirlo o controlarlo cuando ya existe y para prepararse y manejar las situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación, entiéndase: rehabilitación y reconstrucción”, con el “propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar y calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible”²³.

Indudablemente, esta nueva perspectiva denota una visión más técnica del tema del riesgo, y ello repercute en toda la estructuración posterior del sistema y en el papel preponderante que se otorga a los entes territoriales, pues bajo este escenario normativo son estas las que asumen un rol fundamental, no solamente para la prevención y atención de desastres, sino para la realización integral de la tarea de gestión de riesgos. Es así como en el artículo 12 de la Ley 1523 de 2012 se consagra que gobernadores y alcaldes actúan como conductores del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres en su correspondiente nivel territorial, investidos con todas las competencias necesarias para conservar la seguridad, tranquilidad y salubridad en su jurisdicción, lo que se complementa con el artículo 13 siguiente, que denomina a los gobernadores de los departamentos como agentes del Presidente de la República en lo relativo a orden público y desarrollo, incluyendo en ello a la gestión del riesgo de desastres, de manera que estos deben proyectar hacia sus territorios la política del Gobierno Nacional y hacerse responsables de la implementación de los tres grandes procesos de gestión del riesgo definidos en la norma, cuales son el conocimiento del riesgo, la reducción del riesgo y el manejo de desastres, para lo que se les ordena poner en marcha y dar continuidad a dichos procesos, y especialmente integrar en los planes departamentales de desarrollo las acciones estratégicas necesarias y con prioridad para el efecto, así como en cualquier instrumento de planificación que sea utilizado por estos, al igual que ser una instancia de coordinación de los municipios para determinar, cuando sea procedente, la aplicación de la concurrencia de competencias entre ellos, o la subsidiariedad positiva, de ser el caso; y el artículo 14 designa a los alcaldes municipales y distritales como representantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres en sus entes territoriales, con la consecuente responsabilidad de implementar los procesos de gestión del riesgo en sus tres vertientes ya referidas, e integrar también en la planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial, y en cualquier otro instrumento de planeación a ser utilizado, toda acción estratégica y prioritaria de gestión del riesgo.

Aunado a lo anterior, se establece en el artículo 20 de la misma norma que la Federación Nacional de Departamentos deberá delegar a un gobernador, y la Federación Colombiana de Municipios a un alcalde, para que hagan parte del Comité Nacional de Conocimiento del Riesgo, que es la instancia interinstitucional creada dentro del sistema para asesorar y planificar de manera permanente el proceso de consideración de las causas y fuentes del riesgo, sus consecuencias y la probabilidad de que estas puedan ocurrir, es decir, lo que corresponde técnicamente a la identificación de los riesgos que se pueden clasificar dentro de la categoría de desastre, bajo la definición legalmente contemplada; y que el presidente de la Federación Colombiana de Municipios hace parte del Comité Nacional de Reducción del Riesgo, que es la instancia interinstitucional para asesorar y planear la implementación permanente del proceso de intervención dirigida a modificar o disminuir las condiciones de riesgo existentes y a evitar nuevos riesgos en el territorio, lo que se traduce en medidas de mitigación y prevención, respectivamente²⁴, con funciones específicas de orientación y articulación de las políticas y acciones de gestión ambiental, ordenamiento territorial y planificación del desarrollo para el efecto (arts. 22 y 23).

De manera aún más concreta, dentro de la estructura de este sistema se crean en los artículos 28 y 29 los Consejos Departamentales, Municipales y Distritales de Gestión del Riesgo de Desastres como instancias de coordinación territorial con funciones de asesoría, planeación y seguimiento con miras a garantizar la efectividad y articulación de los tres procesos de gestión de riesgos definidos –conocimiento, reducción y manejo de desastres–, que deben ser estructurados en cada entidad territorial bajo la dirección, vigilancia y coordinación del respectivo alcalde o gobernador, o sus delegados, y con participación de funcionarios de la misma –especialmente el director de la dependencia o entidad encargada de la gestión de riesgos– y de entidades de su sector descentralizado, junto con representantes de los sectores privado y comunitario, enfocando su conformación de manera particular en cada ente atendiendo su realidad, contexto y necesidades dentro del concepto de riesgo de desastres normativamente definido. Esta organización va más allá con el deber que consagra el artículo 30 de efectuarse una coordinación y sostenimiento de estos procesos de gestión de riesgos en la áreas limítrofes entre las entidades territoriales o cuando se produzcan desastres que afecten a varios territorios, mediante la asociación de estos consejos territoriales en ejercicio del principio de concurrencia de competencias, debiendo definir un plan de acción para el efecto, y con el deber de que los consejos departamentales asesoren y hagan seguimiento al desempeño de las asociaciones de consejos municipales de gestión de riesgos.

Por último, en términos de la estructura del sistema, este mismo artículo establece que las áreas metropolitanas y las asociaciones de municipios están igualmente obligadas a adoptar los procesos de gestión del riesgo de desastres dentro de su planificación de desarrollo, ambiental y de ordenamiento territorial; y el artículo 31 ordena a las corporaciones autónomas regionales apoyar a las entidades territoriales en el conocimiento y reducción del riesgo para la integración de las acciones procedentes en los planes de ordenamiento territorial, de gestión ambiental y de desarrollo, con un papel complementario y subsidiario, pero fundamental por la especialidad del medio ambiente y el cambio climático como factor disparador de muchos riesgos dentro de esta categoría de desastres.