Читать книгу Redondear la Economía Circular. Del discurso oficial a las políticas necesarias - Alba Nogueira López - Страница 25

Se quejaba Tirso de Molina de las grandes diferencias que suelen existir entre lo vivo y lo pintado, cuando después de apreciar un retrato se acaba conociendo en la realidad a la persona retratada. Lo mismo sucede en el ámbito de la economía circular cuando se comparan los pomposos objetivos y principios pintados en los textos programáticos y en los preámbulos de las leyes con las escasísimas concreciones vivas que lucen en su articulado.

Quien ha confiado en esos ambiciosos objetivos y en la realidad de “un cambio sistémico completo” que alcance a las tecnologías, a la organización, a la sociedad, los métodos de financiación y a las políticas, espera la implantación de una estructuración económica diferente, en la que se replantee el sentido del crecimiento económico, en el que se redefinan los componentes básicos del modelo económico vigente –como la propiedad privada, el mercado, o la responsabilidad– y que opere en todos los niveles económicos: el micro (productos, empresas, consumidores), el meso (parques eco-industriales) y macro (ciudad, región, estados y más allá)⁴⁴.

Sin embargo, de las medidas incluidas en los planes de acción y en sus desarrollos normativos no cabe esperar una metamorfosis sistémica en el ordenamiento de la Unión Europea o en el de sus Estados miembros. Es notable la diferencia entre los ambiciosos objetivos que se asignan a la economía circular y los medios o instrumentos jurídicos con los que se pretende lograr su implantación. Cabe afirmar, por ello, que la pretendida revolución paradigmática dirigida a transformar radicalmente el modelo económico vigente, está siendo en realidad una revolución de terciopelo o superficial que no va a alterar los cimientos de la economía de mercado.

Es más, lo que se empieza a constatar es que una parte del entramado jurídico de esa economía de mercado puede ser un obstáculo para avanzar en la transición de la economía de mercado. Se ha advertido, a este respecto, que la regulación del mercado y, especialmente, las normas de defensa de la competencia pueden dificultar o impedir las dinámicas cooperativas entre empresas dirigidas a crear sinergias circulares de aprovechamiento de recursos y materias⁴⁵.

En el mejor de los casos – y ojalá sea así– la economía circular permitirá alcanzar una mayor eficiencia en el uso de los recursos y una mejora en las tasas de aprovechamiento de los residuos. Lo cual no debe ser minusvalorado, ni debe ser considerado decepcionante. Avanzar en la transición a una economía circular mediante la efectiva consecución de los objetivos de la jerarquía de residuos, no significa rebajar la ambición de los objetivos propuestos. La política de residuos –y, por extensión, la normativa reguladora de los residuos– siempre ha tenido un alcance mucho más extenso que la mera gestión de los residuos. Como he señalado, la política de residuos desde sus orígenes se ha preocupado por incidir en las fases anteriores a la generación y gestión de los residuos. En sus inicios, la mayor densidad normativa se centraba en asegurar que la gestión de los residuos se realizara sin poner en riesgo el ambiente y la salud de las personas. Pero progresivamente fue incorporando disposiciones que afectaban a la producción y a la comercialización, hasta el punto de que muchas disposiciones específicas se ocupaban tanto de los productos, como de los residuos (es el caso, por ejemplo, de la normativa sobre envases o la de pilas y acumuladores).

En buena medida, la jerarquía de residuos se asimila en sus objetivos a los de la economía circular. Por ello, la vinculación que tanto la normativa como la jurisprudencia establecen entre la economía circular y la jerarquía de residuos no significa constreñir el alcance transformador de la economía circular. Salvo en las concepciones más desaforadas de la misma, una economía circular que satisficiera plenamente la jerarquía de residuos, tendría un efecto disruptivo y sistémico sobre las actuales pautas de producción, comercialización y consumo.

En efecto, si se observan los instrumentos jurídicos establecidos en la vigente legislación de residuos para dar cumplimiento a la jerarquía de residuos, podrá comprobarse que son muy variados y que su alcance va mucho más allá de la gestión de residuos. Así, por ejemplo, para la prevención de residuos se prevén, además de las medidas aplicables en virtud de la responsabilidad ampliada del productor (arts. 31 y 32), instrumentos económicos para el fomento de la prevención de residuos (art. 16.1), estudios de minimización de los productores de residuos peligrosos (art. 17.6) y programas de prevención de residuos que deben aprobar las Administraciones públicas (art. 15). Con carácter ejemplificativo, la LRSC enumera 24 medidas que pueden incorporarse a los citados programas, que el Anexo IV clasifica en tres grupos: medidas que pueden afectar a las condiciones marco de la generación de residuos; medidas que pueden afectar a la fase de diseño, producción y distribución; y medidas que pueden afectar a la fase de consumo y uso.

Estas medidas – y otras que puedan imaginarse– tienen contenidos y alcance muy diversos (ayudas económicas, investigación, formación, concienciación ciudadana, eco-diseño, sistemas de gestión ambiental, certificados y distintivos ambientales contratación pública verde, acuerdos voluntarios, fomento de un consumo responsable, etc.). Pero, evidentemente, no basta con la mera habilitación legal de estas medidas. Su aplicación efectiva requiere la adopción de un marco jurídico específico para cada flujo de productos y residuos. Ahí es donde la economía circular, sin salir del sector regulatorio de los residuos, puede convertirse en el motor que impulse la puesta en práctica de esas medidas.

Ahora bien, la economía circular no se limita a reforzar y potenciar los objetivos de la jerarquía de residuos. Su foco de atención es más amplio. La jerarquía de residuos ha inspirado las medidas tendentes a implantar la estrategia de las 3 R (reducir, reciclar, reutilizar). La economía circular va más allá y extiende los fines de las políticas ambientales a las 5 R, incorporando los objetivos de la reparación (de productos averiados) y de la recuperación (volver a poner en servicio productos que no están averiados para el mismo o para un uso distinto al original).

Por ello, la economía circular debe ir más allá del ámbito tradicional de la legislación de residuos y exigir la introducción de la variable circular en la normativa relativa a las actividades económicas e industriales (competencia, consumo, urbanística y ambiental, etc.). Asimismo, debe hacer que se tomen en consideración los objetivos de la circularidad en la interpretación y aplicación de dicha normativa para que ésta no se convierta en un obstáculo a la transición hacia la economía circular⁴⁶.

No será un camino fácil y rápido. Como advirtió en su día Thomas Kuhn, cuando emerge un nuevo paradigma no se impone sin que se produzcan resistencias y dificultades de los viejos paradigmas a los que viene a sustituir. El paradigma de la economía circular deberá ir expandiendo su radio de acción a todos esos sectores normativos. No es razonable esperar que suceda de manera inmediata y sin oposición de los viejos paradigmas. Que haya sido el sector de los residuos el primero en incorporar medidas para impulsar la transformación de la economía circular era lo natural, habida cuenta de que ya había interiorizado las ideas claves del nuevo paradigma. De todas formas, todavía son muchos los retos que la economía circular plantea a la regulación de los residuos. A continuación, me referiré a los que, a mi juicio, son los tres principales.