Читать книгу Redondear la Economía Circular. Del discurso oficial a las políticas necesarias - Alba Nogueira López - Страница 31

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– “La incineración en la jerarquía de opciones para una economía circular”, Revista electrónica de Derecho Ambiental, núm. 35 (2019).

1. A ello me he referido en ALENZA, 2021: 11-42.

2. Un análisis detallado de la evolución del principio en el Derecho internacional puede verse en AGUADO, 2020. Véase también FERNÁNDEZ LIESA, 2019: 73-98.

3. COM(2015) 614 final.

4. Comunicación de la Comisión de 11 de diciembre de 2019 [COM(2019) 640 final].

5. En marzo de 2019, la Comisión afirmaba que las 54 acciones previstas en del Plan puesto en marcha en 2015 “ya han sido ejecutadas o se están ejecutando, lo que contribuirá a impulsar la competitividad de Europa, a modernizar su economía y su industria, a crear empleo, a proteger el medio ambiente y a generar crecimiento sostenible”. Para un análisis detallado véase el Informe de la Comisión de 4 de marzo de 2019 sobre la implementación del Plan de Acción de Economía Circular [COM(2019) 190 final].

6. Comunicación de la Comisión de 11 de marzo de 2020 [COM(2020) 98 final].

7. Una excelente síntesis de los beneficios y de las medidas del primer Plan de 2015 puede verse en SANTAMARÍA, 2016: 36-45.

8. A finales de 2019, en la base de datos legislativos de Westlaw se identificaban 314 disposiciones que utilizan la expresión “economía circular” en su texto, destacando el ámbito europeo (64 disposiciones), el estatal (22 disposiciones) y, especialmente, el autonómico (218 disposiciones). Un año más tarde (a principios de 2021) son ya 430 disposiciones, destacando las 75 de la UE, las 41 estatales, y las 302 de las CCAA.

9. Directiva 2018/851/UE, de 30 de mayo, por la que se modifica la Directiva 2008/98/ CE, sobre los residuos.

10. Directiva 2018/850/UE, de 30 de mayo, por la que se modifica la Directiva 1999/31/ CE relativa al vertido de residuos.

11. Son las siguientes:

– Directiva 2017/2102/UE, de 15 de noviembre, por la que se modifica la Directiva 2011/65/UE, sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos.

– Directiva 2018/849/UE, de 30 de mayo, por la que se modifican la Directiva 2000/53/CE relativa a los vehículos al final de su vida útil, la Directiva 2006/66/ CE relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores y la Directiva 2012/19/UE sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos.

– Directiva 2018/852/UE, de 30 de mayo, por la que se modifica la Directiva 94/62/ CE relativa a los envases y residuos de envases.

– Directiva 2009/125/CE, de 21 de octubre, instaura un marco para el establecimiento de requisitos de diseño ecológico aplicables a los productos relacionados con la energía.

12. Directiva 2019/904/(UE), de 5 de junio, relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente.

13. Vid. PUENTES, 2018, pp. 1-39.

14. Real Decreto 1364/2018, de 2 de noviembre, por el que se modifica el Real Decreto 219/2013, de 22 de marzo, sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos; Real Decreto 293/2018, de 18 de mayo, sobre reducción del consumo de bolsas de plástico y por el que se crea el Registro de Productores; Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero, Real Decreto 731/2020, de 4 de agosto, sobre la gestión de neumáticos fuera de uso; Real Decreto 553/2020, de 2 de junio, por el que se regula el traslado de residuos en el interior del territorio del Estado; Real Decreto 27/2021, de 19 de enero, por el que se modifica el Real Decreto 106/2008 sobre pilas y acumuladores y la gestión ambiental de sus residuos y el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos.

15. En junio de 2020 se sometió a información pública un Anteproyecto de Ley de Residuos y de Suelos Contaminados, cuando ya era evidente que se iba a incumplir el plazo de trasposición de la Directiva, fijado para julio de 2020. El Proyecto de Ley se presentó en el Congreso el 28 de mayo de 2021.

16. A ello me he referido en ALENZA, 2020.

17. Es el caso de la Ley Foral 14/2018, de 18 de junio, de residuos y su fiscalidad y de la Ley 8/2019, de 19 de febrero Ley de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears.

18. Es el caso de la Ley 7/2019, de 29 de noviembre, de Economía Circular de Castilla-La Mancha. Debe advertirse, no obstante, de que se trata de una ley corta (de tan solo 9 artículos) que se preocupa únicamente por el establecimiento de una serie de conceptos, principios y objetivos, con el feliz deseo de que se vayan incorporando a las distintas políticas públicas. Un bello deseo que no se ve acompañado de instrumentos jurídicos que garanticen la consecución de sus ambiciosos objetivos, los cuales, por otra parte, son de dudosa exigibilidad dados los vagos términos en los que se expresa la ley.

19. A ello me he referido con mayor detalle en ALENZA GARCÍA, J. F., “La economía circular en el Derecho ambiental”, Revista electrónica de Derecho Ambiental, núm. 35 (2019).

20. Así lo ha advertido SANTAMARÍA, 2019: 17.

21. En este sentido cabe recordar que la modificación de la Directiva marco de Residuos afirma en el primero de sus considerandos que deben promoverse “los principios de la economía circular”, aunque luego no los identifica. Es frecuente, por otra parte, que se incluyan distintos niveles de principios. Así lo hace, por ejemplo, el artículo 3 de la Ley de Economía Circular de Castilla-La Mancha que diferencia un principio general (“preservar el conjunto de los recursos de la tierra, extrayendo menos materias primas y energía y usando los recursos de manera más eficiente”) y otros principios específicos (optimizar el uso de los recursos, preservar y mejorar el estado de los recursos naturales y fomentar la eficacia en el sistema social y económico). Por su parte, la Agenda para el desarrollo de la Economía Circular en Navarra 2030 enumera como principios de acción de la economía circular los tres siguientes: preservación del capital natural, optimización del uso de los recursos, y fomento de la eficacia del sistema productivo. Pero, seguidamente, enumera otros principios asociados como el de jerarquía de gestión de residuos, responsabilidad ampliada del productor, protección de la salud humana y el medio ambiente, y gestión eficaz y papel ejemplarizante de la Administración.

22. Sobre el significado y alcance de estos principios me remito a lo dicho en ALENZA, 2012: 215-258.

23. La Unión Europea está manejando ya unos índices o ratios de circularidad de los residuos a efectos estadísticos (pueden verse en https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/-/DDN-20190918-2)

24. SANTAMARÍA, 2019: 8.

25. Por su parte, el Plan de 2020 señala el carácter globalizador del paradigma cuando concluye afirmando que “la transición hacia la economía circular será sistémica, profunda y transformadora, tanto en la UE como más allá de nuestras fronteras”.

26. La Agenda para el desarrollo de la Economía Circular en Navarra 2030 reconoce que el concepto de economía circular engloba “muchas tendencias y una transversalidad y complejidad que lo hace difuso”, y se propone llevar a la economía circular “más allá de la gestión de residuos promoviendo la asunción de un concepto amplio de EC”.

27. Como he dicho en otra ocasión (ALENZA, 2019) la frecuente y abusiva utilización tiene algo de expresión fetiche que sirve para todo tipo de mensajes (políticos, sociales, jurídicos, económicos), ya que encubre realidades no bien definidas y, por ello, puede servir de estandarte que da cobertura a finalidades muy diversas. Se ha erigido en un lema o un eslogan que es aceptado acrítica y unánimemente, aunque no se sepa muy bien que se quiere significar en cada caso con ella. Como en su día dijo Loperena Rota respecto al desarrollo sostenible, la simplicidad de su definición y el mensaje ético y solidario que encierra, la ha convertido en una idea mágica que evoca un modelo de desarrollo de perfiles poco definidos pero incontestable y de imposible objeción (LOPERENA ROTA, D. 2003: 11).

28. Recuérdese que al más ingenioso hidalgo de nuestra caballería, el bálsamo le produjo vómitos y sudores durante toda una noche, si bien, al día siguiente se notó recuperado de sus dolencias. Pero, para su escudero Sancho Panza los efectos nocivos fueron mucho más duraderos e incómodos.

29. La mejor descripción literaria de estos oficios nos la ofreció Pío Baroja en su trilogía de La lucha por la vida, muy especialmente, en la primera de las novelas que la componen, La busca, escrita en 1904.

30. MARTÍN MATEO, 1977: 713.

31. “El sistema de la gestión de los residuos es un sistema lineal, pero si adoptamos una perspectiva más amplia y nos referimos al sistema de los materiales (que incluye los productos y los residuos derivados de ellos), nos encontramos ya ante un sistema circular que permite adoptar decisiones en el ámbito de la producción o de la comercialización, que facilitarán las actividades de gestión de residuos” (ALENZA, 1997: 190).

32. Desde la Directiva 75/442/CEE, de 15 julio, todos los textos programáticos tanto los generales sobre la política ambiental – desde el Segundo Programa de Acción en materia de Medio Ambiente de 1977–, como los específicos de la política de residuos (Resoluciones de la Comisión sobre la Estrategia comunitaria de Residuos de 1990 y de 1997) expresaron ideas contenidas en la economía circular.

33. Cfr. El Libro Verde de 7 de febrero de 2001 de la Comisión sobre Política de Productos Integrada y la Comunicación de la Comisión sobre “Desarrollo del concepto del ciclo de vida medioambiental” de 18 de junio de 2003 [COM (2003) 302 final].

34. Fue utilizada por vez primera en la Comunicación de la Comisión de 21 de diciembre de 2005: “Un paso adelante en el consumo sostenible de recursos -Estrategia temática sobre prevención y reciclado de residuos” [COM(2005) 666]. Entre los textos posteriores, puede verse, entre otros, el Séptimo Programa de Acción en materia de Medio Ambiente de 2013.

35. Así se indicaba en tres ocasiones en la exposición de motivos (considerandos 28, 29 y 41).

36. Aparece citada hasta en siete considerandos (1, 2, 3, 7, 43, 44 y 61).

37. Artículo 1: “La presente Directiva establece medidas destinadas a proteger el medio ambiente y la salud humana mediante la prevención o la reducción de la generación de residuos y de los impactos negativos de la generación y gestión de los residuos, mediante la reducción del impacto global del uso de los recursos y mediante la mejora de la eficiencia de dicho uso, elementos cruciales para efectuar la transición a una economía circular y garantizar la competitividad de la Unión a largo plazo”.

38. Donde la redacción original de este precepto decía “con objeto de cumplir los objetivos de la presente Directiva y de avanzar hacia una sociedad europea del reciclado con un alto nivel de eficiencia de los recursos...”, ahora dice “con objeto de cumplir los objetivos de la presente Directiva y de avanzar hacia una economía circular europea con un alto nivel de eficiencia de los recursos...”.

39. Como he dicho en otra ocasión, el comportamiento humano individual y, sobre todo, el social no se rige sólo por motivaciones económicas. La idea del “homo economicus” constituye una evidente reducción de la complejidad del ser humano. En el ámbito de los residuos existen muchos comportamientos incorrectos que no se deben a razones económicas, sino a pautas culturales o a hábitos sociales que solo se explican por una deficiente educación ambiental o por una inexistente concienciación ecológica. Y al contrario. Muchas actuaciones correctas (como la separación en origen de los residuos domiciliarios) se realizan sin que existan incentivos económicos que las impulsen. Considero, por ello, que el éxito de la expresión economía circular es una manifestación más de la supremacía economicista que –frente a otros valores jurídicos y sociales– está imponiéndose en la normativa ambiental con todo tipo de términos: economía sostenible, economía hipocarbónica, bioeconomía, economía verde, economía azul, etc., sin que falten combinaciones de varios de esos tipos de economía, propugnando por ejemplo una economía inteligente, sostenible e integradora (ALENZA, 2019).

40. Véanse, por ejemplo, las definiciones contenidas en la Ley 16/2017 de Cambio Climático de Cataluña (art. 4.1, d), en la Ley 8/2018 de medidas frente al cambio climático de Andalucía (aptdo. X del Anejo) o en la Ley 10/2019 de cambio climático y de transición energética de las Islas Baleares (art. 4, d). Por su parte, el artículo 2.1 de la Ley 7/2019 de Economía Circular de Castilla-La Mancha la define como “un modelo económico que se incluye en el marco del desarrollo sostenible y que optimiza el uso de los recursos naturales, cierra los ciclos de agua, energía y materia, minimiza los impactos ambientales, y fomenta la eficacia al conseguir que los productos y recursos mantengan su utilidad y valor el mayor tiempo posible, con el fin de cambiar los mecanismos de producción, distribución y consumo de bienes y servicios, reduciendo el consumo de materias primas, energía y recursos, y a su vez evitando emisiones y pérdidas materiales”.

41. Es el caso de la incineración y del vertido de residuos. El propio Reglamento (UE) 2020/852 de inversiones sostenibles, al identificar las actividades económicas que contribuyen de forma sustancial a la transición a una economía circular incluye aquéllas que reduzcan al mínimo la incineración y eviten el vertido de los residuos [letra j) del art. 13.1]. Es decir, que la incineración y el vertido no se consideran actividades que contribuyen sustancialmente a la transición a la economía circular, aunque sean admisibles por la jerarquía de residuos. Este posible punto de fricción entre los principios de la jerarquía de residuos y la economía circular han sido puestos de relieve por DE SADELEER, 2017, y por SANTAMARÍA, 2019.

42. STJUE de 28 de marzo de 2019 (TJCE 2019, 66), caso Tallinna Vesi, aptdo. 27. En el mismo sentido se pronuncia la STJUE de 24 de octubre de 2019 (TJCE 2019, 232), caso Prato Nevoso, aptdo. 42.

43. En concreto, Eurostat utiliza diez indicadores para hacer el seguimiento de la transición a la economía circular, que están agrupados en cuatro áreas:

– En producción y consumo se utilizan cuatro indicadores: la autosuficiencia de materias primas para la producción en la UE; la contratación pública verde; la generación de residuos; y los residuos alimentarios.

– En el área de gestión de residuos se utilizan dos: las tasas de reciclado (porcentaje de residuos que son reciclados) y flujos de residuos específicos (municipales, envases, biológicos, electrónicos, RDCs, etc.).

– En materias primas secundarias se tienen en cuenta la contribución de los materiales reciclados en la demanda de materias primas y el comercio de materias primas reciclables entre los Estados miembros y el resto del mundo.

– Competitividad e innovación comprende dos indicadores: las inversiones privadas, el empleo y valor agregado bruto; y las patentes relacionadas con el reciclaje y las materias primas secundarias como factor de innovación.

44. Sobre estas concepciones extensas de la economía circular véase NOGUEIRA, 2019: 1-29.

45. NOGUEIRA, 2019, 13 y ss.

46. NOGUEIRA, 2019: 15 y ss.

47. Sobre este problemático concepto de residuo, que parece que nunca logrará afianzarse definitivamente, y sobre la emergencia de nuevas clases de residuos de dudosa adscripción a efectos de responsabilidad (como es el caso de los residuos comerciales) me remito a ALENZA, 2017.

48. Uno de los objetivos estratégicos del Plan de Acción de Economía Circular de 2020 es “una política de residuos más rigurosa en apoyo de la prevención de residuos, el refuerzo de la circularidad de los residuos y de las sustancias y creación de un mercado europeo de materias primas secundarias eficiente”.

49. Comunicación de la Comisión de 21 de febrero de 2007 [COM (2007) 59 final].

50. STJUE de 28 de marzo de 2019 (TJCE 2019, 66), caso Tallinna Vesi, aptdo. 22.

51. STJUE de 7 de marzo de 2013 (TJCE 2013, 79), caso Lapin, aptdo. 55 (ratificado por la STJUE de 28 de marzo de 2019 (TJCE 2019, 66), caso Tallina Vesi, aptdo. 26).

52. STJUE de 28 de marzo de 2019 (TJCE 2019, 66), caso Tallinna Vesi, aptdo. 24.

53. STJUE de 7 de marzo de 2013 (TJCE 2013, 79), caso Lapin, aptdos. 58 y 59. Para la verificación no basta que el uso del producto resultante esté autorizado por el Reglamento REACH. Es un elemento relevante para la acreditación (STJUE de 7 de marzo de 2013 (TJCE 2013, 79), caso Lapin, aptdos. 64), pero no suficiente (STJUE de 24 de octubre de 2019 (TJCE 2019, 232), caso Prato Nevoso, aptdo. 50).

54. STJUE de 28 de marzo de 2019 (TJCE 2019, 66), caso Tallinna Vesi, aptdo. 26.

55. STJUE de 24 de octubre de 2019 (TJCE 2019, 232), caso Prato Nevoso, aptdo. 35.

56. STJUE de 28 de marzo de 2019 (TJCE 2019, 66), caso Tallinna Vesi, aptdo. 27. En el mismo sentido se pronuncia la STJUE de 24 de octubre de 2019 (TJCE 2019, 232), caso Prato Nevoso, aptdo. 42.

57. STJUE de 28 de marzo de 2019 (TJCE 2019, 66), caso Tallinna Vesi, aptdo. 30.

58. En cambio, sí existe un procedimiento para la solicitud y evaluación de la consideración de un residuo de producción utilizado en uso específico como subproducto.

59. STJUE de 24 de octubre de 2019 (TJCE 2019, 232), caso Prato Nevoso, aptdo. 36.

60. STJUE de 28 de marzo de 2019 (TJCE 2019, 66), caso Tallina Vesi, aptdo. 28.

61. STJUE de 24 de octubre de 2019 (TJCE 2019, 232), caso Prato Nevoso, aptdo. 59.

62. STJUE de 24 de octubre de 2019 (TJCE 2019, 232), caso Prato Nevoso, aptdo. 50.

63. STJUE de 24 de octubre de 2019 (TJCE 2019, 232), caso Prato Nevoso, aptdo. 52.

64. STJUE de 24 de octubre de 2019 (TJCE 2019, 232), caso Prato Nevoso, aptdo. 55.

65. STJUE de 24 de octubre de 2019 (TJCE 2019, 232), caso Prato Nevoso, c aptdo do. 49. Más adelante señala que “la existencia de un determinado grado de incertidumbre científica en materia de riesgos medioambientales asociados a la pérdida de la condición de residuo de una sustancia, como los aceites de que se trata, puede conducir a un Estado miembro, habida cuenta del principio de precaución, a decidir que esa sustancia no figure en la lista de combustibles autorizados” (aptdo. 57).

66. En la Unión Europea se han aprobado tres Reglamentos (33/2011, 1179/2012 y 715/2013) sobre determinados tipos de chatarra, el vidrio recuperado y la chatarra de cobre. En España han sido cuatro Órdenes Ministeriales las aprobadas (205/2018, 206/2018, 363/2020 y 426/2020) sobre aceites usados para determinados usos, fuel recuperado y papel y cartón recuperado. Existen otras cinco disposiciones en tramitación.

67. La jurisprudencia del TJUE ha confirmado que cuando no se hayan establecido criterios a escala de la Unión, los Estados miembros pueden tomar dos posturas: “adoptar decisiones en casos individuales, especialmente previa solicitud presentada por los poseedores de la sustancia o del objeto calificado de residuo” y “adoptar una norma o una reglamentación técnica para una determinada categoría o tipo de residuos” (STJUE de 28 de marzo de 2019 (TJCE 2019, 66), caso Tallinna Vesi, aptdo. 24).

68. A ello me he referido en ALENZA, 2017: 209-240. Sobre los retos que tiene la contratación pública ecológica para impulsar la economía circular véase PÉREZ DE LOS COBOS, 2019.