Читать книгу Deuda o soberanía - Alejandro Olmos Gaona - Страница 11

Desde que finalizó el dominio del imperio español en Latinoamérica, hubo una concepción muy determinante que estimaba que resultaba imposible desarrollarse y crecer el país si no se contaba con la inversión extranjera, que en esos tiempos era preponderantemente inglesa. El empréstito Baring Brothers firmado en 1824, al que ya me refiriera, no fue utilizado para los fines previstos en su contratación, y significó una hipoteca gravosa que se tardó ochenta años en cancelar. Durante la presidencia de Mitre se esbozaron las primeras ideas para atraer inversores ante la falta de capitales locales, y a partir de allí volvieron a celebrarse empréstitos para desarrollar obras públicas y estimular la inversión para el desarrollo del ferrocarril y una serie de emprendimientos que modelarían la Argentina agroexportadora que, impulsada por la llamada generación del 80, comenzaría su inexorable declinación durante la década de los años 30 del siglo XX. Muchos de esos empréstitos llevaron a una suerte de condicionamiento financiero, y por tal motivo la política económica que se llevó a cabo en adelante estuvo sujeta inevitablemente a un endeudamiento externo que fue creciendo cada vez más¹.

A principios del siglo XX, la situación económica de la Argentina se traducía en las palabras que Carlos Pellegrini pronunciara en el Senado de la Nación en 1901: “Hoy la Nación no solo tiene afectada su deuda exterior, el servicio de renta de la aduana, sino que tiene dadas en prenda sus propiedades; no puede disponer libremente ni de sus ferrocarriles, ni de sus cloacas, ni de sus aguas corrientes, ni de la tierra de su puerto, ni del puerto mismo, porque todo está afectado a los acreedores extranjeros”. Esa estructura colonial del país tuvo su origen en la forma y falta de condiciones en que se produjo la inversión externa, que siempre careció de controles adecuados que hicieron posible un desarrollo de la economía con la permanente y decisiva injerencia de los inversores, que pasaron a controlar los aspectos más relevantes de la misma, transfiriendo al exterior las ingentes ganancias producidas por los capitales invertidos, sin que existiera un plan de gobierno que estableciera en qué condiciones admitir los capitales, con las restricciones necesarias, para que hubiera reinversiones en el propio país.

Durante las dos presidencias de Hipólito Irigoyen hubo un fugaz intento para ver la forma más adecuada de canalizar las inversiones y en los sectores estratégicos, como el de los hidrocarburos, se decidió claramente el empleo del capital nacional para desarrollarlos. El golpe militar interrumpió esa gestión, y se creó una estructura económica en la que el capital británico ejerció un predominio sustancial, imponiendo leyes favorables a sus capitales, controlando el Banco Central, manejando completamente la estructura de los transportes, el comercio de carnes, y tratando de consolidar una estructura agraria que empezaba a cambiar sustancialmente, ante el avance de algunos capitales norteamericanos que iban a impulsar un desarrollo industrial acotado pero indetenible. Esa precaria industrialización generada en la década del 30 tuvo un decisivo avance durante la presidencia de Perón, quien se propuso modernizar la economía a través de una serie de planes que profundizaran esa industrialización, y dieran una participación sustancial al sector asalariado en la redistribución de la riqueza, estableciendo un nuevo modelo que vendría a cambiar la estructura económica del país, con inevitables limitaciones que determinaron que no se pudiera poner en marcha una transformación industrial poderosa que permitiera salir de los viejos parámetros, limitándose a algunos aspectos de la economía.

Waisman estudió con rigurosidad la reversión del desarrollo en la Argentina, mostrando cómo un país que tenía estándares superiores a muchos países de Europa comenzó una declinación económica respecto de ellos a partir de los años 30, y que se acentuaría a partir de 1945, lo que puede dar lugar a muchas interpretaciones; empero, la realidad es contundente respecto de los datos objetivos, que no admiten interpretaciones sesgadas o ideológicas que justifiquen esa reversión de la economía argentina que tuvo consecuencias para ese proceso acelerado de caída de la economía, más allá de algunas pautas de crecimiento evidentes, que recién se interrumpieron en 1976².

Hasta la llegada del peronismo, los ingresos de capital tenían un control más aparente que real por parte del Banco Central de la República Argentina, que en realidad estaba manejado por capitales extranjeros, ya que se trataba de una sociedad mixta. Para terminar con una situación que no resultaba beneficiosa a los intereses nacionales, se dictó el Decreto 3347/48 que establecía la fiscalización de las inversiones extranjeras, aunque no regulaba el ingreso de divisas líquidas, ni la forma de transferir utilidades, ni la eventual repatriación de las mismas por parte de los inversores. A través de ese decreto se creó una “Comisión Nacional de Radicación de Industrias” para proceder a la realización de estudios que permitieran proponer al Consejo Económico y Social la radicación de las industrias que fueran necesarias; realizar gestiones que fueran idóneas para facilitar la obtención de licencias de importación en los países de origen, e intervenir como única autoridad en la radicación de industrias de capital extranjero que contribuyeran al desarrollo industrial de la Nación. Un comienzo importante había sido la constitución de SOMISA con el aporte de capitales y tecnología de una conocida empresa norteamericana de dudosos antecedentes.

Mediando los primeros años de la década del 50 se tenía conciencia de que era importante contar con el aporte de capitales extranjeros que pudieran ser útiles para los planes que tenía proyectado poner en ejecución el gobierno, debido a que no había posibilidades de contar con financiación nacional de envergadura, y si bien el decreto citado era un comienzo, se necesitaba el dictado de una serie de disposiciones de otra naturaleza que mostraran no solo la decisión del gobierno, sino el marco normativo que garantizara a los inversores la seguridad jurídica indispensable para radicar capitales. Fue así que el 21 de agosto de 1953 se sancionó la Ley 14.222, en cuyo artículo 1º se estableció: “Los capitales procedentes del extranjero que se incorporen al país para invertirse en la industria y en la minería, instalando plantas nuevas o asociándose con las ya existentes, para su expansión y perfeccionamiento técnico, gozarán de los beneficios de la presente Ley”. En los distintos artículos se determinaba la necesidad de aprobación del Poder Ejecutivo para los proyectos de inversión; que los capitales solo podían ingresar bajo la forma de divisas o bienes productivos; el sometimiento a la legislación argentina; la equiparación de los capitales extranjeros a los nacionales; la forma de repatriar utilidades; los plazos y porcentajes, etc.

Fue una Ley pionera para promover el ingreso de capitales, pero sometidos al control del Estado, y fue tal su significación que más de quince años después una parte importante de sus disposiciones fueron adoptadas en la Decisión 24 sobre Régimen Común de Tratamiento de los Capitales Extranjeros en los países del Pacto Andino. La Ley fue debidamente reglamentada por el Decreto 19.111 del 14 de octubre de 1953. Tiempo después, el 17 de enero de 1955 se dictó el Decreto 637 que permitió la incorporación al régimen de la ley de todos los capitales extranjeros ingresados con anterioridad al mes de agosto de 1953, cuando la misma había sido promulgada³.

Con la usurpación del poder llevada a cabo en septiembre de 1955, las autoridades de facto derogaron la Ley mediante el Decreto-ley 16.640, del 18 de diciembre de ese año, estableciéndose que la misma seguiría vigente solo para las operaciones realizadas bajo su amparo, pero no para las nuevas inversiones que el gobierno revolucionario pretendía implementar. Esa característica típicamente revanchista de eliminar todo vestigio de la legislación peronista anuló una ley fundamental para regular la inversión extranjera. En 1958, durante la presidencia de Frondizi, se dictó la Ley 14.780 que solo contenía principios generales acerca de cómo debía realizarse la inversión, no teniendo las precisiones de la ley peronista, y a partir de allí se dictarían nuevas normas, como la Ley 18.587 durante la presidencia de Onganía, derogada por el Decreto-ley 19.151 del 30 de julio de 1971, donde volvían a reiterarse una serie de normas generales, pero sin una clara precisión sobre cómo debían establecerse y controlarse debidamente las inversiones.

Después de muchos años de aquella vieja ley peronista, la discrecionalidad con la que se manejaron los capitales extranjeros, no solo en el país sino en las restantes naciones latinoamericanas, llevó a que Colombia, Bolivia, Chile, Ecuador y Perú firmaran el 26 de mayo de 1969 el “Acuerdo de Cartagena”, al que se incorporó Venezuela en febrero de 1973. En la Decisión 24 ya citada se establecieron normas para la radicación de capitales, muchas de ellas inspiradas en la Ley 14.222, que a su vez influirían en la que se dictó en 1973. Con la llegada nuevamente del general Perón al gobierno, se sancionó el 7 de noviembre de 1973 la Ley 20.557, que recogía el espíritu de la Ley 14.222, pero que a través de normas muy precisas establecía todo un marco jurídico diferente, con regulaciones específicas que impidieran que el capital extranjero ejerciera una suerte de preeminencia y autonomía total, como lo veríamos después durante la década del 90.

La dictadura cívico-militar instaurada el 24 de marzo de 1976 barrió con la Ley 20.557, dictándose una nueva norma, la Ley 21.382 donde se restringieron al máximo las limitaciones para las radicaciones de capital y las inversiones que vinieran del extranjero, y se determinó que el objeto de la ley era fundamentalmente complementar la inversión nacional y promover el financiamiento externo. También se redujeron las exigencias establecidas en la ley anterior, pero los resultados supuestamente esperados para las inversiones no se produjeron. Por el contrario, los capitales que llegaron se dedicaron exclusivamente a la especulación, incentivada por un sistema financiero permisivo y por un conjunto de normas que permitieron una descomunal fuga de capitales y un endeudamiento externo sin antecedentes conocidos en la historia de la Nación. A ello debe sumarse el comienzo de una desnacionalización empresaria y la masiva importación de productos extranjeros que ocasionarían daños irreparables a la actividad industrial.

Durante el gobierno de Alfonsín no hubo mayores innovaciones sobre la inversión extranjera, con excepción de aquellas relacionadas con las capitalizaciones de deuda externa y el perfeccionamiento de la transferencia de la deuda externa privada al sector público, lo que iba a tener una notable significación en el incremento de la deuda externa de la Nación. Por otra parte, la inestabilidad económica del período determinó que las inversiones fueran irregulares, y a pesar de los regímenes de promoción, la inversión bruta cayera de manera significativa. Durante el gobierno de Menem, para que su proyecto económico funcionara adecuadamente, resultaba necesario eliminar todo límite o restricción a la inversión extranjera, suprimiendo todo control del Estado en las formas de inversión del capital, la repatriación del mismo y la remisión de utilidades. Fue así que se dictó el Decreto 1853/93, aprobando el texto ordenado de la Ley 21.382. Fundado en la necesidad de “modernización y cambio estructural, y que no existieran trabas burocráticas”, se derogó toda norma restrictiva para que el inversor extranjero operara sin límites y de acuerdo a su exclusivo interés. Desde esa fecha, no se volvió a legislar sobre las modalidades de la inversión extranjera, ni hubo normas restrictivas.

En el año 2013, a través del Decreto 929, se incentivó la explotación petrolífera, con grandes beneficios para las compañías, que tendrían el “derecho a comerciar libremente en el mercado externo el Veinte por ciento (20 %) de la producción de hidrocarburos líquidos y gaseosos producidos en dichos Proyectos… Asimismo tendrán la libre disponibilidad del Cien por ciento (100 %) de las divisas provenientes de la exportación de hidrocarburos mencionados en el párrafo anterior, siempre que el Proyecto de Inversión para la Explotación de Hidrocarburos aprobado hubiera implicado el ingreso de divisas en la plaza financiera”. Como consecuencia de esa norma, se firmaron dos contratos: uno con Chevron⁴, para la explotación petrolífera en Vaca Muerta, y otro con Dow Chemical⁵, para la explotación de gas en el mismo lugar. Contrato este último de carácter secreto, ya que es costumbre que en las negociaciones que involucren a bienes del Estado y recursos naturales se sustraiga al conocimiento público lo que se acuerda con los contratistas extranjeros. El Decreto 1172/2003 que permitía el acceso a la información pública nunca funcionó porque los organismos públicos siempre se manejaron con reticencia, y durante la gestión macrista, la sanción de la Ley de Acceso a la Información Pública estableció una restricción al acceso a los documentos por parte de aquellas sociedades que hicieran oferta pública de sus acciones.

1 La mayor parte de los países latinoamericanos nacieron endeudados, no para desarrollarse sino para enriquecer a políticos y especuladores, que fueron fácil presa de los prestamistas. El caso del Ecuador, que estudiara con detenimiento, es un ejemplo de ese sistema que comenzó en 1824. Su deuda con los banqueros ingleses se terminó recién de cancelar en 1975. El Gral. Eloy Alfaro escribió un trabajo en 1896 al que llamó “Deuda Gordiana” en el que mostraba todas las negociaciones que habían arruinado al país a través de esos préstamos. Hay edición facsimilar de la obra, con prólogo del Dr. Alberto Acosta, publicada en Quito en mayo de 2008.

2 Waisman, Carlos H., Inversión del desarrollo en la Argentina. Políticas contrarrevolucionarias y sus consecuencias estructurales, Buenos Aires, Eudeba, 2006.

3 Al respecto, cabe mencionar el contrato celebrado con la California argentina, a la que se le entregó en concesión un extenso territorio de 48.000 km² para la exploración y explotación de hidrocarburos.

4 Este contrato permaneció secreto hasta que, después de años de una serie de recursos judiciales, el senador Rubén Giustiniani obtuvo sentencia favorable de la Corte Suprema de Justicia para que le fuera exhibido. Allí pudieron comprobarse los beneficios concedidos a la petrolera, la constitución de varias empresas offshore, para evadir responsabilidades legales.

5 El contrato con esta empresa permanece secreto, debido a que una acción de amparo, que iniciara junto con el senador Fernando Solanas, fue rechazada en segunda instancia, por el Tribunal actuante.