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LÉGISLATION. — Décret du 15 octobre 1810, ordonnance du 14 janvier 1815,

et décret du 25 mars 1852 (voir chapitre 1^er).

SOMMAIRE.

56. Autorisation expresse, implicite, tacite. — 57. Les établissements autorisés restent soumis à l’action de l’administration.

56. Autorisation expresse, implicite, tacite. — D’après les explications données ci-dessus il faut considérer comme autorisés, soit tacitement les établissements antérieures à 1810, soit expressément ceux qui sont l’objet d’un arrêté spécial d’autorisation; ajoutons qu’une autorisation implicite et suffisante résulte pour un établissement existant de l’arrêté qui, sous certaines conditions, permet d’y ajouter un nouvel atelier. Le principal et l’accessoire reçoivent ainsi l’un et l’autre une existence légale .

57. Les établissements autorisés restent soumis à l’action de l’administration. — Tout établissement industriel, nonobstant l’autorisation accordée ou la justification de son existence antérieurement à 1810, n’en reste pas moins soumis à l’action administrative qui, d’une part, demeure chargée de veiller efficacement à l’accomplissement des conditions auxquelles l’autorisation a été subordonnée, et qui, d’autre part, conserve la faculté générale de pourvoir aux intérêts de police et de sûreté qui lui sont confiés. Nous examinerons successivement les obligations de l’industriel et les droits de l’administration, à l’un et à l’autre point de vue.

§ 1^er.

De la surveillance administrative.

58. Comment s’exerce la surveillance des établissements autorisés. — Tout établissement autorisé est soumis de plein droit à la surveillance de l’administration, afin qu’elle ait la faculté, soit de s’assurer que les conditions prescrites sont remplies, soit d’observer s’il ne se produit pas d’inconvénients, imprévus lors de l’instruction, d’où naîtraient quelques dangers pour la salubrité publique. Cette surveillance, qui est une mesure de police proprement dite, est exercée par tous les officiers de police judiciaire et leurs auxiliaires qui, en cas de contravention, dressent procès-verbal.

Sur les plaintes des parties intéressées, l’administration peut faire procéder à une vérification par les ingénieurs des mines, ou, à leur défaut, par ceux des ponts et chaussées; mais elle ne saurait, à moins de circonstances tout à fait exceptionnelles, placer dans l’établissement, d’une manière permanente, des commissaires spéciaux, ainsi qu’il lui appartient de le faire à l’égard des chemins de fer, en vertu des clauses du cahier de charges joint aux concessions. Dans le silence de toute loi ou règlement, l’administration ne peut imposer aux établissements insalubres la charge d’un traitement à payer.

§ II.

Conséquences de l’inexécution des conditions imposées à l’industriel.

SOMMAIRE.

59. Manquement aux conditions entraînant révocation. — 60. De la substitution de conditions nouvelles à celles prescrites. — 61. De la translation ou déplacement d’un atelier. — 62. De l’interruption de l’exploitation pendant six mois. — 63. Causes qui justifient le chômage. — 64. La déchéance ne peut être encourue avant six mois. — 65. Cas où la déchéance peut être couverte. — 66. Le retard dans l’exploitation assimilé à l’interruption. — 67. Autorité compétente pour prononcer la révocation de l’autorisation et la déchéance. — 68. Droit de l’administration d’ordonner la translation et la suspension.

59. Manquement aux conditions entraînant révocation. — La première obligation de l’industriel qui a obtenu l’autorisation administrative est de se conformer exactement aux conditions qui lui ont été prescrites. Une sanction rigoureuse garantit l’accomplissement de cette obligation fondamentale. L’administration, investie de la surveillance des ateliers à l’effet de constater les dangers qui viendraient à se manifester ou les infractions aux règles tracées, a le droit de prendre, en vertu des attributions générales de police, toutes les mesures efficaces pour réprimer les manquements de l’industriel. La plus radicale de ces mesures, et celle qui comprend toutes les autres, est la révocation de l’autorisation accordée, c’est-à-dire la suppression même de l’établissement dont l’exploitation ne peut plus être continuée.

Cette révocation peut être prononcée par cela seul que le fabricant manque d’une manière notable aux conditions qui lui ont été imposées, par exemple, quand il rapproche par des constructions nouvelles son exploitation des habitations voisines , ou quand il ne prend pas les précautions exigées pour éviter les inconvénients de la fabrication. Peu importe d’ailleurs que la condition non accomplie se trouve, par le fait, impossible à réaliser. Il peut arriver que le fabricant lui-même ait offert de prendre des précautions inexécutables, ou que l’administration, par erreur, en ait prescrit de telles; mais il n’en résulte pas moins que les dangers auxquels ces mesures avaient pour but de parer, peuvent se produire désormais sans obstacle, et cette seule considération d’intérêt public suffit pour l’emporter sur les raisons d’équité que pourrait, en pareil cas, invoquer la partie intéressée . Le fabricant, au lieu d’engager une lutte inutile, n’a autre chose à faire qu’à proposer des mesures équivalentes que l’administration s’empressera sans doute d’admettre.

60. De la substitution de conditions nouvelles à celles prescrites. — La substitution de conditions nouvelles aux conditions prescrites, et en général toute transformation de l’établissement, ne peuvent être faites qu’avec autorisation spéciale. Ainsi la faculté de former un établissement de première classe n’implique pas celle de le remplacer par un établissement de deuxième ou de troisième. Il faut réclamer une autorisation nouvelle à peine d’encourir la révocation.

«La nécessité est la même, dit M. Dufour, pour les modifications

«dont le résultat, sans aller jusqu’à un déclassement, doit

«être d’aggraver les dangers ou les inconvénients de l’exploitation.»

«(T. 2, n° 564).

Du reste, ce droit rigoureux de l’administration de prononcer contre un établissement en pleine activité une suppression qui peut être la ruine complète du fabricant, ne s’exerce que lorsque tes changements apportés à l’exploitation sont assez importants pour constituer une véritable inobservation des conditions imposées, et non quand ils tendent à l’amélioration des procédés autorisés, sans danger nouveau pour la sûreté publique.

C’est ainsi qu’il a été reconnu que la substitution à l’appareil autorisé d’un appareil reposant sur les mêmes principes et offrant les mêmes garanties n’était pas de nature à faire prononcer la révocation . A plus forte raison le développement naturel ou la restriction de l’industrie autorisée ne peuvent-ils être considérés comme des infractions aux conditions prescrites.

Toutefois, les fabricants ne doivent se permettre qu’avec la plus grande réserve, les substitutions qui éveillent presque toujours la sollicitude de l’administration et les plaintes des tiers.

M. Effets de la translation on déplacement d’un atelier. — Comme on l’a vu d’après. les formalités à remplir, l’autorisation est accordée bien moins à la personne de l’indus-trier qu’à l’établissement même, en considération des convenances locales que présente sa situation. Il suit de là que le fabriant doit continuer son exploitation au lieu même où elle a été autorisée, à peine de perdre le bénéfice de l’autorisation; car Un établissement transféré n’est évidemment autre chose qu’un établissement nouveau relativement aux lieux où il est transporté, aux voisins qu’il rencontre, et la nécessité d’une nouvelle autorisation dérive naturellement de la nouveauté de la position. — C’est ce qui résulte de l’art. 13 du décret de 1810 reconnu, par identité de motifs, applicable aux établissements tant postérieurs qu’antérieurs à ce décret , et à ceux de la seconde et de la troisième classe, aussi bien qu’à ceux de la première .

Aux termes de cet article, «les établissements maintenus par l’art. 11 cesseront de jouir de cet avantage dès qu’ils seront transférés dans un autre emplacement ou qu’il y aura interruption de six mois dans leurs travaux. Dans l’un et l’autre cas, ils rentreront dans la catégorie des établissements à former, et ils ne pourront être remis en activité qu’après avoir obtenu, s’il y a lieu, une nouvelle permission.»

Le conseil d’État considère comme translation, non-seulement tout déplacement de rétablissement lui-même, mais même le changement de l’emplacement d’une chaudière à vapeur dans l’atelier auquel elle est annexée, si cet emplacement a pu être pris en considération dans l’arrêté d’autorisation .

69. Interruption de l’exploitation pendant six mois. — L’art. 13 ajoute à la cause de déchéance fondée sur la translation de l’établissement Une seconde cause tirée de l’interruption dans l’exploitation, ou du chômage pendant le délai de six mois. Cette déchéance est fondée sur une présomption légale que l’établissement est abandonné, alors du moins que l’interruption a été volontaire. En ce cas, la révocation de l’autorisation est prononcée sans difficulté, tandis qu’elle ne devrait pas l’être si l’interruption avait été motivée soit par un ordre de l’autorité administrative, soit par l’effet d’une instance judiciaire ou d’un recours formé par des tiers contre l’ordonnance d’autorisation .

63. Causes qui justifient le chômage- — La déchéance dont il s’agit est d’ailleurs, par la force des choses, inapplicable aux industries qui ne peuvent s’exercer qu’à intervalles plus ou moins éloignés, à cause de la nature même de l’exploitation. C’est ce que la Cour de cassation a décidé relativement à un atelier affecté au rouissage du chanvre, qui n’a lieu que trois ou quatre mois chaque année, à l’époque de la récolte .

En général, s’il était justifié que le chômage provînt de causes quelconques, naturelles ou accidentelles, absolument indépendantes de la volonté du fabricant, il nous parait qu’il n’y aurait pas lieu à révocation, puisqu’en pareil cas, rien n’impliquerait l’idée d’un abandon de la fabrication. Nous pensons même que la destruction de l’établissement par un sinistre n’entraînerait pas nécessairement l’anéantissement de l’autorisation accordée; seulement, pour que celle-ci s’appliquât à l’établissement nouveau construit en remplacement de l’ancien, il serait essentiel qu’il fût placé identiquement dans les mêmes conditions.

64. La déchéance ne peut être encourue avant six mois. — L’expiration du délai de six mois, fixé d’une manière absolue par le décret, est nécessaire pour que la déchéance soit encourue, alors même que l’enlèvement des machines et ustensiles semblerait annoncer auparavant une intention définitive d’abandonner la fabrication. On ne saurait arbitrairement priver l’industriel du temps qui lui est accordé par la loi pour revenir, s’il le juge à propos, sur une résolution première .

65. Cas où la déchéance peut être couverte. — La déchéance encourue par suite d’une interruption de plus de six mois est couverte par tout acte de l’administration qui, postérieurement à la cessation du chômage, implique reconnaissance ou confirmation de l’existence légale de l’établissement. Il a été récemment jugé en ce sens que l’autorisation d’annexer un atelier supplémentaire à un atelier principal, postérieurement au chômage de ce dernier, emporte interdiction d’opposer désormais à l’industriel l’interruption d’exploitation antérieure à cet acte administratif .

66. Le retard dans l’exploitation assimilé à l’interruption — Le fait d’avoir laissé passer six mois sans user de l’autorisation obtenue faisant présumer que le fabricant renonce à s’en prévaloir, a été assimilé à l’interruption d’une exploitation commencée. L’administration est même dans l’usage, pour éviter toute difficulté à cet égard, de mentionner expressément cette cause de déchéance dans les arrêtés portant autorisation .

69. Autorité compétente pour prononcer la révocation de l’autorisation et la déchéance. — L’autorité compétente pour prononcer la suppression de l’établissement en raison de l’inexécution des conditions, du déplacement de l’atelier ou de l’interruption d’exploitation, varie suivant la classe à laquelle appartient l’industrie en question. — A l’égard des établissements de première classe, le droit de suppression est resté dans les attributions du chef de l’État, conformément au décret de 1810, art. 12, que le décret du 25 mars 1852 n’a pas modifié sur ce point. Ce droit ne saurait, en conséquence, être exercé par le préfet sans excès de pouvoir .

S’il s’agit d’un atelier de deuxième classe, c’est au préfet qu’il appartient de statuer en premier ressort, avec recours au ministre contre l’arrêté du préfet; et il est non-seulement dans les attributions, mais dans les obligations du ministre, de statuer sur un tel recours , sauf pourvoi au conseil d’État contre la décision du ministre. Ce point, déjà admis par la jurisprudence , n’est plus même susceptible de doute en présence du décret de mars 1852, art. 2, tabl. B, n° 8 .

Enfin, c’est au sous-préfet qu’il appartient de prononcer la suppression des établissements de troisième classe , sauf les recours admis en cas d’autorisation (Voir n^os 37 et 38).

69. Droit de l’administration d’ordonner la translation et la suspension. - La faculté de prendre la mesure définitive et absolue de la révocation implique celle de prendre, dans les mêmes cas et pour les mêmes motifs, des mesures moins absolues et moins radicales qui, sans détruire l’autorisation, la modifient cependant, comme la translation d’un établissement autorisé d’un lieu dans un autre, ou la suspension de l’exploitation jusqu’à ce que le fabricant ait employé les moyens nécessaires pour en faire cesser les irrégularités. De telles mesures, du reste, ne peuvent émaner que de l’autorité départementale, et non de l’autorité municipale; nous ne pouvons que nous référer sur ce point à ce qui a été dit ci-dessus (n° 67).

§ III.

Manifestation de dangers imprévus.

SOMMAIRE

69. Droit exceptionnel de suppression pour dangers imprévus. — 70. Ce droit de suppression réservé au gouvernement. — 71. Cette suppression est un acte de pure administration. — 72. Conséquences des principes ci-dessus quant à la compétence et aux recours. — 73. Mesures provisoires dans les pouvoirs des préfets. — 74. L’art. 12 inapplicable aux ateliers de deuxième et troisième classe. — 75. Droits de l’administration et des industriels.

69. Droit exceptionnel de suppression pour dangers imprévus. — Nous avons vu les diverses conditions auxquelles s’exerce régulièrement une industrie autorisée, et que doit observer exactement le fabricant pour être assuré de conserver le bénéfice de l’autorisation obtenue; mais il est un cas exceptionnel où, nonobstant l’accomplissement le plus exact des règles prescris tes, certains établissements peuvent être frappés de suppression. C’est, en effet, le droit et le devoir absolus du Gouvernement de prendre toutes les mesures indispensables pour la sûreté et la salubrité publiques, sans être lié jamais, à ce point de vue, par aucun acte antérieur; d’où il résulte que, même en l’absence de toute irrégularité dans l’exploitation, l’autorisation peut être retirée si la mise en activité de l’établissement révèle des danger imprévus. — Ce principe est toutefois limité dans ses effets, à cause de leur gravité même, aux établissements de première classe, par l’art. 12 du décret du 15 octobre 1810, reconnu d’ailleurs applicable non-seulement, d’après ses termes, aux établissements antérieurs au décret, mais même, d’après ses motifs, aux établissements postérieurs .

Suivant cet article, «en cas de graves inconvénients pour la

«salubrité publique, la culture et l’intérêt général, les fabriques

«et ateliers de première classe qui les causeront pourront être

«supprimés en vertu d’un décret rendu en conseil d’État, après

«avoir entendu la police locale, pris l’avis des préfets et reçu la

«défense des manufacturiers.»

Il ressort de ce texte même que la mesure extrême qu’il autorise ne doit être prise que lorsque le danger présente une véritable gravité, et la jurisprudence a admis qu’on ne devait point y recourir, s’il y avait quelque autre moyen de faire cesser les inconvénients signalés .

70, Ce droit de suppression est réservé au Gouvernement. — L’art. 12, qui attribue au Gouvernement et au conseil d’État la suppression dans le cas dont il s’agit, n’a point été modifié par le décret du 25 mars 1852. Ce droit rigoureux reste donc en dehors des attributions du préfet, «Les affaires de ce genre, dit la circulaire ministérielle du 15 décembre 1852, doivent être instruites comme elles l’étaient avant le décret du 25 mars, et soumises ensuite à l’administration supérieure, qui ne statuera qu’après avoir pris l’avis du conseil d’État.» Les tiers intéressés peuvent provoquer cette mesure, mais par la voie purement administrative , en adressant leurs plaintes au préfet, ou même en présentant une requête au conseil d’État, qui renvoie au ministre pour être procédé à l’instruction de l’affaire .

91, Cette suppression est un acte de pure administration. — La suppression pour inconvénient grave manifesté après l’autorisation, est un acte de pure administration, qui ne subit l’influence d’aucun droit préexistant, mais seulement des considérations tirées de l’intérêt général. D’après l’art. 12 du décret de 1810, confirmé d’ailleurs par le décret du 30 mars 1852, le conseil d’État agit en pareil cas par voie de mesure exclusivement administrative; seulement, l’industriel dont l’intérêt se trouve directement atteint est admis à se faire entendre dans l’instruction, qui, suivant le même art, 12, doit précéder la décision du conseil. Le conseil d’État ne statue, dit cet article,

«qu’après avoir entendu la police locale, pris l’avis des préfets

«et reçu la défense des manufacturiers.»

72. Conséquences des principes ci-dessus quant à la compétence et aux recours. — Il faut conclure de la disposition de l’art. 12 précité :

1° Qu’à l’égard des établissements dont il s’agit, les préfets commettraient un excès de pouvoir pouvant être déféré directement au conseil d’État, s’ils prononçaient la suppression définitive, et qu’ils ne peuvent prendre, dans l’intérêt de la sûreté ou de la salubrité publique, que des mesures provisoires ;

2° Qu’aucun recours par la voie contentieuse n’est admissible contre le décret de suppression, si les défenses de la partie intéressée ont été reçues et visées dans le décret, et si les formalités prescrites par l’article précité ont été remplies ;

3° Mais qu’un tel recours serait recevable si quelqu’une des formalités avait été omise, et spécialement si l’instruction n’avait pas été contradictoire . En pareil cas, les tiers intéressés à la suppression seraient recevables à intervenir devant le conseil d’État .

73. Mesures provisoires dans les pouvoirs du préfet. — Si la mesure absolue de la suppression, quelle que soit la gravité des inconvénients, excède les pouvoirs des préfets, les mesures provisoires, au contraire, telles que la suspension, de nature à pourvoir immédiatement et sauf décision ultérieure et définitive aux nécessités de la salubrité publique, sont dans le droit de l’autorité départementale chargée de la police. C’est ce que décide très-formellement, à l’égard du préfet, de police, mais par des motifs applicables à tous les préfets, l’ordonnance rendue en conseil d’État le 21 décembre 1837 (aff. Masteaux), ainsi conçue: «Vu les lois des 16-24 août 1790, le «décret du 12 messidor an 8, celui du 15 octobre 1810, et

«l’ordonnance royale du 14 janvier 1815; — Considérant qu’aux

«termes des lois et règlements de la matière, le préfet de

«police est chargé de pourvoir, sous sa responsabilité, au

«soin de la sûreté publique;qu’il peut et doit dès lors prendre,

«à l’égard des établissements incommodes, insalubres ou

«dangereux, toutes les mesures provisoires qui lui paraissent

«nécessaires pour la conservation des intérêts qui lui sont

«confiés, et que, après l’événement arrivé dans l’atelier du

«sieur Masteaux, le 3 février 1836, et au vu des rapports des

«gens de l’art, qui attestaient que la réouverture de cet atelier

«offrirait toujours des dangers, quelque précaution que l’on

«prit, ledit préfet a pu et dû provisoirement s’opposer à cette

«réouverture, jusqu’à ce qu’il ait été statué par nous, en notre

«conseil, sur le rapport de notre ministre du commerce et des

«travaux publics, sur le maintien ou la suppression définitive

«dudit atelier....»

74. L’art. 12 inapplicable aux ateliers de deuxième et de troisième classe. — La disposition de l’art. 12,.comme on l’a dit plus haut (n° 69), est spéciale aux établissements de première classe et ne saurait être étendue aux établissements de deuxième et de troisième classe. Un avis du comité des arts et manufactures auquel s’est rangé le ministre lui-même, est conforme à cette doctrine admise d’ailleurs par le conseil d’État qui a décidé, en ce qui concerne les établissements de deuxième classe, que comme tels, ils ne tombent point sous l’application de l’art. 12 du décret .

75. Droits de l’administration et de l’industriel. — Si des inconvénients graves se manifestaient dans l’exploitation d’établissements de la deuxième ou de la troisième classe, ce serait uniquement par mesure de police et en vertu des pouvoirs généraux qui appartiennent à l’administration pour pourvoir à la sûreté publique, que la fermeture ou au moins la suspension d’un établissement évidemment dangereux pourrait être ordonnée . C’est ainsi qu’il a été procédé tout récemment à l’égard d’une usine à gaz établie dans Paris. Mais en pareil cas, l’industriel, privé d’un droit acquis et exercé conformément aux lois et règlements, devrait recevoir une indemnité conformément au principe posé par la loi du 1er mai 1822 et l’ord. royale du 11 de ce mois lors de la suppression des distilleries établies dans l’intérieur de Paris. C’est en ce sens que la question a été résolue par le ministre de l’intérieur, conformément à un avis du comité consultatif des arts et manufactures .

§ IV.

Conséquences administratives de l’absence ou du refus d’autorisation.

SOMMAIRE.

76. Droits de l’autorité municipale à l’égard des ateliers non autorisés. — 77. Force obligatoire des arrêtés municipaux.

76. Droits de l’autorité municipale à l’égard des ateliers non autorisés. — Les droits que nous avons reconnus à l’administration, à l’égard des établissements autorisés, lui appartiennent aussi à plus forte raison à l’égard des ateliers classés qui ne justifient d’aucune autorisation, soit expresse, soit tacite. Tout propriétaire d’établissement classé, soit avant la demande, soit même avant l’obtention de l’autorisation, soit, à plus forte raison, après le refus qui serait intervenu, doit s’abstenir absolument de tout fait d’exploitation. S’il exploite dans l’une ou l’autre de ces circonstances, l’autorité municipale chargée de la police locale peut ordonner la fermeture de l’atelier, en vertu du droit qui lui appartient de prendre des arrêtés dans l’intérêt de la salubrité publique (art. 3, n° 5, t. 11. L. du 24 août 1790), et pour assurer, en général, l’exécution des lois et règlements. «Attendu, dit un arrêt de la Cour de cassation du

«14 février 1833, que le décret du 15 octobre 1810, en règlant

«les conditions sous lesquelles l’établissement des manufactures

«et ateliers qui répandent une odeur insalubre ou incommode,

«serait à l’avenir autorisé, n’a point dépouillé l’autorité municipale,

«tant que cette autorisation n’a pas été obtenue, du

«droit qu’elle tient de l’art. 3, n° 5, t. 11 de la loi des 16-24

«août 1790, de prendre les mesures que l’intérêt de la salubrité

«publique lui paraît exiger..... .»

En vertu du même principe, le maire, qui peut enjoindre au fabricant de cesser l’exploitation non autorisée, peut lui ordonner de la transporter hors de l’enceinte de la ville.

77. Force obligatoire des arrêtés municipaux. — La force obligatoire de semblables arrêtés est d’ailleurs sanctionnée par l’art. 471, n° 15 du Cod. pénal dont l’application est confiée aux tribunaux de police, comme on le verra ci-après (n° 79).