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Im BauGB selbst finden sich keine Regelungen in Bezug auf die Rechtsnatur eines Flächennutzungsplanes. Daher ist die Rechtsnatur eines Flächennutzungsplanes umstritten.[32] Aus einem Umkehrschluss zu § 10 Abs. 1 BauGB, demzufolge ein Bebauungsplan als Satzung beschlossen wird, ergibt sich, dass ein Flächennutzungsplan gerade nicht die Rechtsform der Satzung hat. Er wird durch einen einfachen Gemeinderatsbeschluss erlassen.[33] Er stellt auch keine Rechtsnorm dar, da alleine durch einen Flächennutzungsplan keine für jedermann verbindlichen Regelungen festgelegt und keine Rechte oder Pflichten für Dritte begründet werden.[34] Der Flächennutzungsplan verleiht, vgl. § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB, keinen Anspruch auf Umsetzung seiner Darstellungen in einem Bebauungsplan oder auf Erteilung einer seinem Inhalt entsprechenden Baugenehmigung.[35] Der Flächennutzungsplan kann auch nicht als Verwaltungsakt i.S.d. § 35 VwVfG begriffen werden,[36] da die Voraussetzungen für das Vorliegen eines Verwaltungsaktes[37] nicht erfüllt sind.

Flächennutzungspläne werden daher herrschend als hoheitliche Maßnahmen eigener Art verstanden,[38] die die Gemeinde über die gesetzliche Bestimmung des § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB binden.[39]

Dem sachlichen Teilflächennutzungsplan (s. Rn. 74) hingegen wird wegen der Ausschlusswirkung i.S.d. § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB Rechtsnormqualität zugesprochen (s.u. Rn. 565).