Читать книгу Основы системных решений по модели Черчилля - Дмитрий Медведев - Страница 14

Когда при описании свойств систем мы упоминали конфликтность, то в качестве ее основной причины указывалось различие интересов разных индивидов. Являясь в определенной степени следствием этих различий, ограниченность ресурсов также благотворно влияет на коллизии. Она является причиной отдельной формы соперничества, известной как распределительный конфликт. В этом и следующем разделе мы рассмотрим два примера распределительного конфликта: в одном Черчилль выступал непосредственным участником, во втором – занимал место третейского судьи, принимая решения, которые одновременно являлись порождением и источником борьбы за ограниченные ресурсы.

Первый эпизод посвящен рассмотренному частично ранее противостоянию Черчилля и Адмиралтейства за военно-морской бюджет на 1925/26 год. Выше мы упоминали, что в этой борьбе присутствовали две усиливающие петли, на которые указал Черчилль. Одна приводила к увеличению бюджета в последующие годы, вторая – к эскалации вооружений с Японией и США. Но двумя контурами положительной обратной связи этот эпизод не ограничивался. У него еще было две усиливающие петли, которые, пересекаясь, создавали конфликт.

Начнем с описания ситуации с позиции Адмиралтейства. В соответствии с Вашингтонским морским соглашением 1922 года соотношение тоннажа судов между США, Великобританией и Японией составляло 5:5:3. Это соотношение распространялось на авианосцы и капитальные корабли, под которыми понимались боевые суда водоизмещением свыше 10 тысяч тонн и орудиями калибра свыше 8 дюймов. Недовольные достигнутым паритетом, японцы решили компенсировать ограничение капитальных кораблей активным строительством судов с орудиями калибра 8 дюймов и водоизмещением 10 тысяч тонн и меньше.

В конце 1922 года японцы заложили два тяжелых крейсера типа «Фурутака» с водоизмещением 7,5 тысячи тонн и шестью орудиями калибра 8 дюймов. В 1924 году были заложены четыре тяжелых крейсера типа «Мёко» с водоизмещением 10 тысяч тонн и десятью 8-дюймовыми орудиями. Для сравнения: калибр самого крупного орудия у британского крейсера составлял 7,5 дюйма, а большинство крейсеров были вооружены орудиями калибра 6 или того меньше – 5,5 дюйма.

Понимая, что Королевский флот начинает отставать, Адмиралтейство подготовило новую программу строительства крейсеров. По оценкам военно-морских экспертов, требовалось семьдесят крейсеров: сорок пять для защиты торговли[10] и двадцать пять для решения задач самого ВМФ. На тот момент в составе Королевского флота был пятьдесят один крейсер, тридцать два из которых планировалось пустить на лом в течение следующих десяти лет. Учитывая, что пять крейсеров находились в процессе строительства, Адмиралтейство предполагало построить к 1936 году сорок шесть крейсеров. Для реализации этой программы нужны были средства, которые и были запрошены у Министерства финансов{62}.

У Черчилля были другие планы на использование ограниченного бюджета. Возглавив Минфин, он хотел «существенно сократить нагрузку для прямого налогоплательщика», расширить социальные обязательства со стороны государства, стимулировать торговлю и производство. Потребности Адмиралтейства противоречили этим целям. По мнению Черчилля, они не позволяли сократить прямые налоги в течение следующих трех лет, а также приводили к недостатку средств на социальные реформы, образование, страхование и реализацию жилищной программы. «Нет никаких сомнений, что в подобных обстоятельствах развитие ВМФ станет, образно говоря, единственной политикой правительства, и все наши усилия будут направлены на ее оправдание и защиту», – писал Черчилль в своем меморандуме для кабинета министров в феврале 1925 года. Незадолго до подготовки этого документа он направил первому лорду Адмиралтейства письмо, в котором оценил запросы военно-морских экспертов как «крайне вредные для политических основ нашего государства»{63}.

С точки зрения системного подхода поведение Адмиралтейства описывает следующая усиливающая петля: цель повышения обороноспособности страны определяла необходимость строительства крейсеров, которые увеличивали выделяемый флоту бюджет, что, в свою очередь, сокращало оставшиеся финансовые ресурсы. Их ограниченность, а также необходимость решения других государственных задач вызывали обеспокоенность, что из-за недостатка средств они не будут выделены в нужном объеме. Подобные опасения провоцировали борьбу за ресурсы, которая еще больше усиливала первоначальную потребность в крейсерах, и так далее с переходом на второй цикл. Аналогичная усиливающая петля сформировалась и в Минфине, с той лишь разницей, что их цели были связаны с решением экономических задач и определялись потребностями расширения социальной поддержки населения со стороны государства и смягчения налоговой политики.

Указанные две петли пересекались в точке доступных финансовых ресурсов и формировали структуру, устойчивость которой зависела от поведения двух сторон. Ситуация усугублялась тем, что Черчилль не собирался отступать. Он сразу заявил первому лорду, что «досконально изучит каждый аспект военно-морской политики». По словам Д. Паунда – будущего начальника Военно-морского штаба, а во время описываемых событий одного из ведущих стратегов Адмиралтейства, – Черчилль вел себя «словно задира», «не отличаясь разборчивостью в средствах». «Этот странный малый Уинстон сошел с ума», – писал первый морской лорд Дэвид Битти (1871–1936) своей супруге, жалуясь, что глава Минфина «нападает на нас с особой злобой». В Адмиралтействе тоже не собирались отступать, что привело к конфликту, который, по словам Роя Дженкинса (1920–2003), также в свое время занимавшего пост министра финансов, стал «самым опасным противостоянием», с которым столкнулся Черчилль на новой должности{64}.

Любые решения, принимаемые в подобных условиях противоборства двух сторон, должны учитывать распределительный конфликт и стремиться направить его в конструктивное русло. Существует несколько вариантов выхода из таких ситуаций. Первый – поиск компромисса. Именно к нему и обратился вначале Черчилль. В феврале 1925 года он предложил Битти, с которым у него были давние отношения[11], а беседы проходили в основном в «дружелюбной манере», определить на следующие три года военно-морской бюджет в размере 60 млн фунтов ежегодно, что на четыре миллиона превышало объемы прошлого года. После двух с половиной часов обсуждений «мы не пришли ни к чему», сообщил Битти супруге. По словам Черчилля, это была «крайне непродуктивная» беседа. На следующий день после встречи с Битти наш герой написал его руководителю – первому лорду, заметив, что текущие обсуждения не позволяют «проложить мост над пропастью, разделяющей наши ведомства, и найти основание для соглашения».

Признав, что с компромиссом ничего не получилось, Черчилль обратился к другому средству разрешения распределительного конфликта – эскалации на вышестоящий уровень. «Очевидно, что этот вопрос должен теперь рассматривать кабинет», – сказал он первому лорду. «В конце концов, – отметил глава Минфина, – это их деньги, не мои. Если они хотят потратить все имеющиеся средства на развитие флота, если они считают, что это необходимо для безопасности страны, что это соответствует нашим глубочайшим политическим и государственным интересам, пусть тогда так и скажут».

После вынесения вопроса на более высокий уровень Адмиралтейство прибегло к шантажу. Первый лорд предупредил премьер-министра Стэнли Болдуина, что, если их запрос на включение в план строительства 1925 года четырех крейсеров не будет принят, весь Совет Адмиралтейства подаст в отставку. По мнению военно-морского министра, если это произойдет, «большая часть партии будет нам симпатизировать», что, в свою очередь, создает угрозу раскола тори и может привести к отставке правительства. Болдуин не стал поддаваться на угрозы, тем более что в отношении поддержки однопартийцев подобные утверждения были явно необоснованными – у Адмиралтейства было мало сторонников в Консервативной партии. Но и принимать непосредственное единоличное участие в поиске решения премьер-министр также не собирался, обратившись к еще одному средству урегулирования распределительных конфликтов – созданию межведомственного комитета.

Теперь многое зависело от председателя комитета[12], которому пришлось непросто. Описывая своей супруге его манеру поведения во время совещаний, Черчилль отмечал, что «Ф. Э. может часами сидеть, не говоря ни слова, я даже иногда сомневаюсь, понимает ли он что-то в этих незнакомых ему вопросах, но, когда приходит время задавать вопросы, он демонстрирует свое мастерство с глубоким погружением во все трудности обсуждения и способностью ухватить суть дела». Сам же Черчилль продолжил настаивать на своем, заявив на первом же заседании комитета, что «готов подвергнуть критике каждое положение военно-морской программы, доказав, что их запросы являются неразумными и, даже будучи удовлетворенными, не позволят обеспечить безопасность». Руководство Адмиралтейства также упиралось, угрожая несколько раз отставкой.

Переговоры продлились пять месяцев, но увенчались успехом – к консенсусу все-таки прийти удалось. Хотя результат вряд ли устроил руководство ВМФ. Они поймут, что зря не согласились на предложение Черчилля в 60 млн фунтов. За все пять лет, пока Болдуин возглавлял правительство, а Черчилль – Минфин, военно-морской бюджет никогда не достигал этой планки. Что касается нашего героя, то в случае с ним лишь подтвердилось правило: когда имеешь дело с системами, никогда нельзя забывать о контринтуитивности, и то, что тебе кажется правильным сейчас, может в дальнейшем привести к катастрофе. Пройдет четырнадцать лет, и, возглавив Адмиралтейство в 1939 году, Черчилль поймет, чего он достиг, выступая в 1920-х за сокращение. Для решения описанных в начале главы задач ему необходимы были, как уже упоминалось, не менее семидесяти крейсеров – тех самых, за которые боролись военно-морские эксперты в 1925 году{65}.