Читать книгу Régimen jurídico de la actuación administrativa. Volumen II - Felipe Iglesias González - Страница 22

La garantía de la previsión de un procedimiento legalmente establecido no aparece formulada de forma expresa en el art. 33.3 CE, pero el Tribunal Constitucional considera explícita esta exigencia en la referencia a la conformidad con lo dispuesto por las leyes.

El procedimiento administrativo constituye una garantía de la adecuación de la actividad administrativa a criterios de objetividad y eficacia, así como una garantía del pleno respeto de los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración Pública [arts. 10.1, 103 y 105 c) CE].

El procedimiento expropiatorio constituye un tipo de procedimiento administrativo; se trata de un supuesto de procedimiento administrativo común al que hace referencia el art. 149.1.18 CE que atribuye al Estado competencia exclusiva en esta materia.

En la STC 227/1988 se especifica que:

El adjetivo común que la Constitución utiliza lleva a entender que lo que el precepto constitucional ha querido reservar en exclusiva al Estado es la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración (...) incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento. Ahora bien, sin perjuicio del obligado respeto a esos principios y reglas del procedimiento administrativo común (...) coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad administrativa ratione materiae. La Constitución no reserva al Estado la regulación de estos procedimientos administrativos especiales. Antes bien, hay que entender que ésta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración. Así lo impone la lógica de la acción administrativa dado que el procedimiento no es sino la forma de llevarla a cabo conforme a Derecho (...).

El procedimiento expropiatorio debe constituir, por tanto, una garantía para los particulares, debe permitir el recurso administrativo de los particulares. El procedimiento debe constituir una garantía para los expropiados tanto si se tramita a través de una expropiación legislativa, como en el marco de las expropiaciones administrativas. La admisibilidad de la expropiación legislativa por la Constitución no justifica la eliminación de las garantías de los particulares.

Son dos los elementos fundamentales en relación con los cuales todos los procedimientos expropiatorios deben permitir la participación, −y en su caso, el recurso−, de los afectados:

○ La subsunción del bien o derecho de contenido patrimonial cuya titularidad corresponde al particular afectado como objeto expropiado.

○ La fijación del justiprecio, en los términos previstos por la Ley.

La garantía de la propiedad obliga a utilizar la expropiación sólo en aquellos casos en que, tras la correspondiente ponderación, el legislador determine que el interés público que define la causa de utilidad pública o interés social justifica la privación; la aplicación de esta garantía exige que el objeto expropiado resulte imprescindible para conseguir el interés público que ampara la expropiación.

El criterio amplio que establece la jurisprudencia constitucional para definir la causa expropiandi, contrasta con la rigurosa exigencia de que exista una estricta vinculación entre la causa expropiandi y el objeto expropiado:

“Por otro lado, entre la causa expropiandi y la determinación de los bienes y derechos que deban ser objeto de la expropiación existe siempre una, relación necesaria, dado que sólo son incluibles en la expropiación aquellos que sirvan a su fin legitimador y ello convierte en injustificada la expropiación de bienes o derechos que no sean estrictamente indispensables al cumplimiento de dicho fin”. (STC 166/1986, FJ 13).

La Jurisprudencia del Tribunal Supremo es también muy estricta en relación con esta cuestión:

“Es decir, es la finalidad de la expropiación o causa expropiandi la que justifica que la Administración pueda utilizar el instituto expropiatorio respecto a bienes concretos y determinados que han de ser los estrictamente indispensables para cumplir dicho fin. Entre el fin de la expropiación y la necesidad de ocupación de los bienes existe una conexión directa, una inmediata vinculación que, si no puede llegar a producirse, o se rompe por alguna causa, da lugar al fracaso jurídico de la expropiación”. (STS de 24 de mayo de 1993, Sala Tercera, Sección Sexta).

La definición de la causa expropiandi debe ser concreta y precisa pues de otra forma no es posible que exista una vinculación estricta en relación con el objeto expropiado, en los términos que exige el Tribunal Constitucional: son objeto de expropiación, como se ha expuesto, “los bienes concretos y determinados que han de ser los estrictamente indispensables para cumplir dicho fin”. En los supuestos en que la utilidad pública o el interés social se concreta en la ejecución de un proyecto, la vinculación entre causa expropiandi y el objeto expropiado se refuerza en garantía de la situación jurídica de los posibles afectados, dado que el proyecto constituye el parámetro objetivo para fiscalizar la necesidad de ocupación del bien objeto de expropiación. Si la declaración de utilidad pública o interés social se formula genéricamente, se requiere una concreción posterior por el Consejo de Ministros (u órgano equivalente) para poder establecer una vinculación concreta entre causa expropiandi y objeto expropiado.

La adecuación entre la causa expropiandi y el objeto expropiado exige que el acuerdo de necesidad de ocupación se ajuste al fin de la expropiación. Para ello se requiere:

○ Que el objeto expropiado sea necesario para la realización del fin expropiatorio (utilidad pública o interés social definido en la Ley).

○ Que el objeto expropiado sea apto para realizar el fin expropiatorio (utilidad pública o interés social definido en la Ley), según su naturaleza, o en virtud de las normas del ordenamiento aplicables al caso concreto.

En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo:

“Es claro que toda finalidad pública puede ser cumplida con medios alternativos. La Administración, si acude al instituto de la expropiación forzosa, debe elegir, de entre tales medios, los estrictamente indispensables para el fin que se pretende realizar. (...) Pero, en cualquier caso, es requisito imprescindible que los bienes que han de expropiarse puedan cumplir la finalidad pública que se pretende, estando su afección al cumplimiento de tal finalidad conforme con las normas del ordenamiento jurídico aplicables al caso concreto. Si los bienes de que se trata no son aptos para realizar el fin de la expropiación, no procede declarar la necesidad de su ocupación, afectándolos a un destino, que, bien sea por su naturaleza, o en virtud de las normas del ordenamiento aplicables al caso, no pueden cumplir” (STS de 24 de mayo de 1993, Sala Tercera, Sección Sexta).