Читать книгу Régimen jurídico de la actuación administrativa. Volumen II - Felipe Iglesias González - Страница 24

La expropiación tiene una doble naturaleza:

a) La expropiación se regula en la Constitución como garantía de la propiedad. La ponderación se aplica en este contexto como instrumento para determinar la procedencia de la expropiación en cada caso.

b) Desde el siglo XIX, la expropiación es una institución vinculada al desarrollo de políticas públicas.

Ambas perspectivas son complementarias y deben complementarse. El fin de la expropiación como instrumento dirigido a la satisfacción de políticas públicas no debe eliminar las garantías que exige la regulación constitucional.

El Tribunal Constitucional ha destacado la evolución jurídica de la expropiación, que ha tenido especial incidencia en la definición de la causa expropiandi y del objeto expropiado:

“La expropiación forzosa se concibe en los orígenes del Estado liberal como último límite del derecho natural, sagrado e inviolable, a la propiedad privada y se reduce, inicialmente, a operar sobre los bienes inmuebles con fines de construcción de obras públicas. La transformación que la idea del Estado social introduce en el concepto del derecho de propiedad privada al asignarle una función social con efectos delimitadores de su contenido y la complicación cada vez más intensa de la vida moderna, especialmente notable en el sector económico determinan una esencial revisión del instituto de la expropiación forzosa, que se convierte, de límite negativo del derecho absoluto de propiedad, en instrumento positivo puesto a disposición del poder público para el cumplimiento de sus fines de ordenación y conformación de la sociedad a imperativos crecientes de justicia social, frente al cual el derecho de propiedad privada, tan sólo garantiza a su titular, ante el interés general, el contenido económico de su propiedad, produciéndose paralelamente un proceso de extensión de la expropiación forzosa a toda clase de derechos e intereses patrimoniales y a toda categoría de fines públicos y sociales”. (STC 166/1986, FJ 13).

La regulación constitucional de la propiedad se dirige principalmente a la preservación de la misma en manos de su titular: la principal garantía de la propiedad es el mantenimiento de la situación jurídica de contenido patrimonial existente, lo que la doctrina alemana califica como Bestandsschutzgarantie.

La expropiación no constituye una excepción en relación con este plan-teamiento, y por tanto toda aplicación de la expropiación como instrumento en manos de los poderes públicos para desarrollar políticas públicas debe partir de este principio.

Sólo en el caso de que el interés público que define la causa expropiandi exija la privación de la propiedad constitucional procede la expropiación. La concepción de la propiedad como un derecho debilitado que cede para convertirse en su equivalente económico como consecuencia de la decisión del Legislador no constituye un planteamiento correcto de la cuestión; la decisión de expropiar o no está sometida a control de constitucionalidad.

Este planteamiento exige una doble ponderación:

– En primer lugar, la exigencia de que la garantía del interés público prevalente justifique la expropiación, esto es, que no sea suficiente la delimitación en virtud de la función social de la propiedad (imposición de limitaciones, cargas, etc.) para garantizar dicho interés.

– En segundo lugar, la prevalencia del interés público sobre la garantía de la propiedad en el caso concreto.

– La concurrencia de estas dos circunstancias justifica la aplicación de la expropiación como instrumento para el desarrollo de políticas públicas.

En la jurisprudencia constitucional cabe analizar algunos ejemplos. El Tribunal Constitucional se plantea, por ejemplo, la ponderación entre el derecho al medio ambiente (art. 45 CE) y el desarrollo económico (arts. 128.1 y 130.1 CE); la referencia al desarrollo económico tiene en su base el ejercicio del derecho de propiedad, que constituye junto con la libertad de empresa el eje de la Constitución económica. El Tribunal Constitucional abordó ya en sus primeras sentencias esta cuestión:

“El art. 45 recoge la preocupación ecológica surgida en las últimas décadas en amplios sectores de opinión que se ha plasmado también en numerosos documentos internacionales. En su virtud no puede considerarse como objetivo primordial y excluyente la explotación al máximo de los recursos naturales, el aumento de la producción a toda costa, sino que se ha de armonizar la ‘utilización racional’ de esos recursos con la protección de la naturaleza, todo ello para el mejor desarrollo de la persona y para asegurar una mejor calidad de la vida. (...) Sin embargo, debe advertirse que la Constitución impone asimismo ‘el deber de atender al desarrollo de todos los sectores económicos’ (art. 130.1). (...) Este desarrollo es igualmente necesario para lograr aquella mejora. La conclusión que se deduce del examen de los preceptos constitucionales lleva a la necesidad de compaginar en la forma que en cada caso decida el legislador competente la protección de ambos bienes constitucionales: el medio ambiente y el desarrollo económico”. (STC 64/1982, de 4 de noviembre, FJ 2).

En cada caso será necesario ponderar los intereses en conflicto para justificar las medidas que adopte el legislador:

“Lo que puede plantearse en casos concretos es el conflicto entre los dos intereses cuya compaginación se propugna a lo largo de esta sentencia: la protección del medio ambiente y el desarrollo del sector económico y minero. Ello supone ponderar en cada caso la importancia para la economía nacional de la explotación minera de que se trata y del daño que pueda producir al medio ambiente, y requiere también entender que la restauración exigida podrá no ser siempre total y completa, sino que ha de interpretarse con criterio flexible, como parece deducirse del mismo preámbulo de la Ley al decir que su finalidad es que ‘la zona afectada quede bien integrada en el conjunto natural que le rodea’. Este criterio de ponderación de los intereses en presencia cobra particular relieve cuando el Estado, en defensa de la economía nacional, haya declarado o declare determinadas actividades extractivas. En estas circunstancias es de presumir que el fomento de esas actividades declaradas prioritarias requiere considerarlas prioritarias respecto al medio ambiente en tanto el Estado no declare en forma expresa esta última prioridad y sin perjuicio de que se tengan en cuenta las circunstancias de cada caso concreto. En esos supuestos el deber de restauración deberá ajustarse a las posibilidades de llevarlo a cabo sin detrimento de la explotación, siendo aconsejable una adecuada colaboración entre la Administración del Estado y la de la Comunidad Autónoma que ayude a buscar soluciones equitativas”. (STC 64/1982, de 4 de noviembre, FJ 8).

La interpretación conjunta de los distintos apartados del art. 33 CE exige que cada uno de los mismos no invalide el contenido de los demás. Este planteamiento impide interpretar la expropiación como un instrumento más en manos de los poderes públicos, disponible en todo caso para el desarrollo y ejecución de políticas públicas; el Legislador debe ponderar la exigencia de la expropiación en garantía del interés público y en el marco del respeto al reconocimiento del derecho de propiedad mediante el ejercicio de la correspondiente ponderación.

Si bien el Tribunal introduce la ponderación como criterio para definir el interés público que prevalece en el caso concreto, sin embargo, no parece fácil deducir de la jurisprudencia constitucional la ponderación en un caso concreto sobre la procedencia o no de una concreta expropiación. La cuestión no radica en determinar si se cumple o no el fin público que justifica la expropiación, −para lo cual la reversión constituye la garantía−, sino de precisar y garantizar la presencia de un interés público prevalente que demande la privación de la propiedad. Por tanto, las exigencias de la garantía del interés público en el caso concreto deben determinar la decisión del legislador, bien a favor de una regulación del derecho en virtud de su función social o bien en favor de una expropiación. Sin embargo, en la jurisprudencia constitucional prevalece el enfoque de la expropiación como “instrumento positivo puesto a disposición del poder público para el cumplimiento de sus fines de ordenación y de conformación de la sociedad a imperativos crecientes de justicia social, frente al cual el derecho de propiedad privada tan sólo garantiza a su titular, ante el interés general, el contenido económico de la propiedad”. (STC 166/1986, FJ 13).

Este planteamiento del Tribunal Constitucional resulta criticable desde la perspectiva de la vigencia de la regulación del art. 33.1 CE que reconoce el derecho de propiedad.

Sin embargo, también hay ejemplos que defienden el planteamiento de la necesidad de ponderar entre la decisión de expropiar o el mantenimiento de la propiedad en manos de su titular.

“la primacía de los derechos constitucionalmente garantizados” que impone que “cualquier limitación de éstos, aunque no afecte a su contenido esencial, sólo es constitucionalmente legítima cuando la consecución de la finalidad perseguida por la norma no puede ser alcanzada sin imponerla” (STC 149/1991 de 4 de julio, FJ 8 A). Este planteamiento constituye una expresión del principio de proporcionalidad como límite al ejercicio de los derechos fundamentales.