Читать книгу Régimen jurídico de la actuación administrativa. Volumen II - Felipe Iglesias González - Страница 25

Junto a la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 que constituye la regulación general en esta materia, y las regulaciones especiales que prevén tanto la propia Ley citada como las Leyes sectoriales, que atribuyen a la Administración la tramitación del procedimiento expropiatorio, se admiten en nuestro ordenamiento las expropiaciones legislativas. Las expropiaciones legislativas constituyen un supuesto de expropiación de carácter excepcional, en el que se atribuye al legislador la determinación de los presupuestos y las fases del procedimiento expropiatorio en su totalidad.

El Tribunal Constitucional ha admitido con carácter general la expropiación legislativa. Las consideraciones que formula en este ámbito tienen interés, no sólo en relación con las expropiaciones legislativas en sentido estricto, a las que se ha hecho referencia, sino también en relación con aquellos casos en que sólo algunos de los actos jurídicos que integran el procedimiento expropiatorio revisten forma de ley. Según el Tribunal Constitucional:

“(...) la potestad expropiatoria (...) vino y viene considerándose función administrativa encomendada, consiguientemente, a los órganos de la Administración, aunque ello ha dejado de ser obstáculo alguno para que se admita, (...) que el legislador ejercite singularmente esa potestad cuando lo justifique una situación excepcional y ello es perfectamente trasladable a nuestra Constitución, la cual no establece reserva de la materia de expropiación a favor de la Administración, y, por tanto, no puede abrigarse duda, desde el punto de vista formal, que las expropiaciones ope legis son, en cuanto leyes singulares, constitucionalmente legítimas, si bien requieren, por ser expropiatorias, que respeten las garantías del art. 33.3 de la Constitución”. (STC 166/1986, FJ 13).

En este sentido, las expropiaciones legislativas deben garantizar la indemnización correspondiente, y la causa expropiandi. La declaración de utilidad pública o interés social debe venir “apoyada en un supuesto de hecho singular y excepcional, que guarde adecuación con la naturaleza, igualmente singular y excepcional, que tienen las expropiaciones legislativas”, y “funciona como criterio de razonabilidad y proporcionalidad de la medida legislativa expropiatoria, de manera igual a como lo hace el fin discernible en las normas diferenciadoras dentro del principio de igualdad, al cual, indudablemente, vienen sometidas dichas medidas”. (STC 166/1986, FJ 13).

Por lo que se refiere al procedimiento establecido, “la propia singularidad de supuesto de hecho que legitima la expropiación legislativa autoriza al legislador para introducir en el procedimiento general las modificaciones que exija dicha singularidad excepcional, siempre que se inserten como especialidades razonables que no dispensan de la observancia de las demás normas de los procedimientos contenidos en la legislación general”. (STC 166/1986, FJ 13).

Implícitamente en esta argumentación el Tribunal exige que la garantía del procedimiento no sea simplemente formal: “las modificaciones que exija dicha singularidad excepcional” no deben suponer omitir las garantías procedimentales establecidas en la legislación general. En este sentido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 23 de junio de 1993, en el asunto Ruiz-Mateos contra España, que trae su causa de la STC 166/1986 consideró que el demandante había visto vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva en dicho proceso.

La sentencia del TEDH consideró que el incumplimiento de los plazos legalmente establecidos para resolver una cuestión de inconstitucionalidad vulneró el derecho de Ruiz-Mateos a que su causa fuera vista “dentro de un plazo razonable”, como establece el artículo 6 del Convenio europeo de derechos humanos. Además, entendió que la falta de audiencia a Ruiz-Mateos había vulnerado el derecho de defensa y la igualdad entre las partes del proceso, ya que antes de resolver la cuestión de inconstitucionalidad sobre la ley expropiatoria de Rumasa, el Tribunal Constitucional había dado audiencia al abogado del Estado, pero no al expropiado.

El Tribunal de Estrasburgo señaló que en las leyes de caso único el afectado debe ser oído por el Tribunal Constitucional, ya que el interesado no puede impugnarlas directamente ni plantear recurso de amparo sobre las mismas. Este planteamiento ha informado la jurisprudencia posterior del Tribunal Constitucional.

El problema fundamental que plantean las expropiaciones legislativas radica −al igual que sucede en relación con los diversos actos expropiatorios dictados mediante Ley−, en la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva de los expropiados. No obstante, el Tribunal Constitucional ha aclarado esta cuestión:

“La inexistencia de recursos directos frente a la ley no quiere, sin embargo, decir que los expropiados queden indefensos frente a la causa expropiandi declarada en una ley singular, pues estando ésta sometida al principio de igualdad, los expropiados que consideren que la privación singular de sus bienes o derechos carece de base razonable o es desproporcionada podrán, ante la ocupación material de los mismos, alegar ante los Jueces y Tribunales la vulneración de su derecho a la igualdad, y en el procedimiento correspondiente solicitar del órgano judicial el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad por vulneración de dicho derecho fundamental, lo cual dará lugar o bien a que se eleve la cuestión al Tribunal Constitucional o bien a una resolución judicial denegatoria motivada; asimismo podrán interponer el correspondiente recurso de amparo a través del cual este Tribunal tendrá ocasión de enjuiciar la inconstitucionalidad de la expropiación, si a ello hubiere lugar”. (STC 166/1986, FJ 13).

En la jurisprudencia inicial sobre esta materia del Tribunal Constitucional se consideró que los procedimientos previstos por la Constitución y la LOTC constituían garantía suficiente a efectos de controlar la constitucionalidad de la Ley que declara la causa expropiandi.

Posteriormente el Tribunal matizó esta jurisprudencia. Así, en la STC 129/2013 el Tribunal recuerda que en la STC 166/1986, FJ 12, ya había considerado que las leyes singulares de expropiación inciden sobre el derecho a la tutela judicial de la propiedad que el art. 24.1 de la misma Constitución garantiza a los propietarios. Sin embargo, frente a lo establecido en la STC 166/1986, el Tribunal precisa que la existencia de la cuestión de inconstitucionalidad no es suficiente para garantizar en estos casos el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE, ya que su planteamiento no depende del afectado sino del juez, no siendo posible que un particular alegue la vulneración del art. 24.1 CE porque el juez no plantee la cuestión:

“Después, este Tribunal ha acuñado una doctrina de acuerdo con la cual suscitar la cuestión de inconstitucionalidad es una prerrogativa exclusiva e irrevisable del órgano judicial, el cual, por el mero hecho de no plantearla y de aplicar la ley que no estima inconstitucional, no lesiona, en principio, derecho fundamental alguno; de ahí que no sea posible, mediante la alegación del art. 24 CE, el control de la decisión adoptada por el Juez de no ejercer la facultad que le atribuye el art. 163 CE (por todas, STC 119/1998, de 4 de junio, FJ 6). Debemos por ello concluir que el art. 24.1 CE exige que su titular pueda instar la tutela que el precepto consagra, requisito éste que no se cumple en el caso de las leyes autoaplicativas en las que el plan-teamiento de la cuestión es una prerrogativa exclusiva del Juez, pero no un derecho del justiciable”.

En la STC 48/2005 se precisa cómo debe garantizarse el derecho a la tutela judicial efectiva en las expropiaciones legislativas:

“Por ello es obligado cuestionarse si, dado un procedimiento expropiatorio legalmente establecido, el expropiado tiene derecho a que cada una de sus fases se verifique a través de actos que puedan ser objeto de revisión jurisdiccional en todos sus extremos y con el mayor alcance. En otras palabras, si entre las garantías expropiatorias se incluye el derecho a que los intereses afectados sean en todo caso tutelables por los Tribunales ordinarios y sólo por ellos, con exclusión de otras jurisdicciones no judiciales. Por esta vía se vendría a excluir una posibilidad que el art. 33.3 CE, en sí mismo, no impide: que alguna de las fases del procedimiento expropiatorio se lleve a cabo mediante normas con rango de ley, dado que este tipo de normas son accesibles a un control judicial limitado, por cuanto un juicio de constitucionalidad negativo sólo puede llevar al Juez ordinario a plantear una cuestión de inconstitucionalidad, en cuya sustanciación no tiene intervención (inmediata) el particular afectado. Desde una consideración de conjunto, es evidente que el afectado vería entonces mermada la posibilidad de discutir en Derecho el contenido de la decisión formalizada bajo la cobertura de la ley, pues contra ella no puede reaccionar en los mismos términos y con el mismo alcance que sí le cabrían frente a una actuación administrativa. En particular, y por lo que al caso examinado importa, no podría invocar ante la jurisdicción la existencia de otros bienes capaces de proveer a la necesidad del expropiante en la misma o mejor medida que los que el legislador ha señalado como objeto de expropiación, y ello aun cuando en la ley misma se admitiera la existencia de tales otros bienes. Si ello es así, habrá de concluirse que la intervención legislativa en un procedimiento expropiatorio sólo es aceptable en la medida en que los intereses y derechos afectados no vean disminuida con ello, de manera sustancial, su tutela jurisdiccional –importando sólo que se trate de una tutela material y, por tanto, con independencia de que sea administrada por la jurisdicción ordinaria o por la constitucional−. Esto supone que el problema deba abordarse, no tanto desde la perspectiva de la forma jurídica de la disposición, cuanto desde la del alcance del control jurisdiccional posible sobre la disposición adoptada”.

El Tribunal destaca que un acto legislativo expropiatorio sólo será constitucionalmente admisible si el control jurisdiccional que admiten las normas con rango de ley (recurso directo, cuestión y autocuestión de inconstitucionalidad; esta última previo amparo) es suficiente, en cada caso, para brindar una tutela materialmente equivalente a la que puede dispensar frente a un acto administrativo un Juez de lo contencioso. También resalta las circunstancias excepcionales que justifican la figura de la ley expropiatoria singular. Estas circunstancias sólo podrán darse si la idoneidad de los bienes a expropiar es indiscutible en atención al fin legítimamente perseguido y si la naturaleza misma de esos bienes, su identidad, diversidad o localización convierten en imposible, por insuficiente, el recurso a la simple acción administrativa.

“En el caso que ha dado lugar a los procesos judiciales de los que trae causa la presente cuestión de inconstitucionalidad no son de apreciar circunstancias de esa especie. Se trata de un supuesto perfectamente común en el que, no pudiendo alcanzar un acuerdo con la propiedad de unos inmuebles para su adquisición por compraventa, el poder público recurre al expediente de su expropiación forzosa por medio de una ley singular. Es habitual y razonable que las pretensiones adquisitivas del poder público procuren articularse con los instrumentos jurídicos menos gravosos para los particulares, sirviéndose del negocio jurídico privado antes que del recurso a las facultades de imperium, que habrán de desplegarse sólo cuando el interés público razonablemente lo demande. Es éste un dato con el que no puede dejar de contar el particular que negocie con una Administración, siendo por ello la solución expropiatoria una variante que potencialmente se cierne sobre todo proceso negociador. Ahora bien, una exigencia mínima del principio de confianza legítima es que la brindada por el art. 33.3 CE en punto a que, llegado el caso, la expropiación forzosa se verificará por los cauces establecidos en la ley y, según es común, por mano de la Administración, no se vea defraudada con el recurso a un medio tan exorbitante como es el empleo de la ley, justificable sólo cuando los bienes, por su naturaleza o circunstancias, no admiten otra forma de adquisición por el poder público, pero no cuando, simplemente, éste no puede adquirirlos de manera negociada, supuesto en el que la proporcionalidad impone más bien servirse de formas jurídicas que, como los actos administrativos, son susceptibles de un control jurisdiccional de mayor alcance y densidad que el ofrecido por el Ordenamiento a los particulares frente a las formas con valor de ley”. (STC 48/2005).