Читать книгу Régimen jurídico de la actuación administrativa. Volumen II - Felipe Iglesias González - Страница 28

El análisis de la regulación de la responsabilidad patrimonial exige un estudio del art. 106 CE desde el punto de vista sistemático.

En el art. 106 CE se regula el control de la actuación del Gobierno y la Administración, así como de la actuación materialmente administrativa de otros órganos constitucionales y estatales. Queda fuera de su ámbito de regulación la responsabilidad del Estado legislador.

El artículo 106.2 CE no puede servir de base para exigir responsabilidad patrimonial al Estado en su dimensión de poder legislativo; el Estado-legislador puede, por ello, excluir la indemnización de los daños por él mismo generados sin vulnerar el artículo 106.2 CE, y ello sin perjuicio de que pueda resultar infringido otro precepto constitucional, en cuanto que dicha norma resulta aplicable únicamente a la actividad administrativa, no a la legislativa (SSTC 129/1987, FJ 4; 134/1987, de 21 de julio, FJ 9; 70/1988, de 19 de abril, FJ 3; 65/1990, 66/1990 y 67/1990, de 5 de abril, FJ 7, y 112/2006, de 5 de abril, FJ 21) STC 112/2018, de 17 de octubre, FJ 4).

En el apartado 1 del art. 106.1 CE se regula el control jurídico, el control de la legalidad, que cabe denominar convencionalmente mecanismo de cobertura primaria; en el apartado 2 se prevé el derecho de los particulares a ser indemnizados por los daños causados por el funcionamiento de los servicios públicos, salvo en los casos de fuerza mayor, regulación que constituye un mecanismo de cobertura secundaria.

La Constitución articula la protección de los ciudadanos frente a la actuación del Gobierno y de la Administración −así como frente a la actuación materialmente administrativa de otros órganos constitucionales y estatales− en un doble nivel: en primer lugar, permite a los particulares impugnar ante los Tribunales la potestad reglamentaria y la actuación administrativa y, en segundo lugar, les atribuye una acción indemnizatoria.

Parece razonable interpretar que el control de legalidad que pretende restaurar la conformidad con el ordenamiento jurídico del reglamento o la actuación objeto de impugnación tiene carácter primario; sólo si tras producirse dicho ajuste con el ordenamiento jurídico −en el caso de que sea posible− persiste la lesión, cabrá reclamar indemnización derivada del funcionamiento de los servicios públicos, que, en consecuencia, tiene, prima facie, carácter secundario. Este es el planteamiento vigente en el Derecho alemán que ha influido parcialmente en la reciente reforma de la responsabilidad de la LRJSP.

De esta forma, el particular afectado por la actuación administrativa causante de la lesión podrá inicialmente anular los efectos de la misma a través del control de legalidad, y sólo subsidiariamente, si no fuera posible realizar dicho control de legalidad, o bien si su realización no permite evitar la lesión, procederá ejercer la acción indemnizatoria. En consecuencia, en el caso de que sea posible anular la actuación causante del resultado dañoso, su impugnación debe constituir presupuesto previo para ejercitar la acción de responsabilidad. Este no es, sin embargo, el planteamiento vigente sin excepción en la jurisprudencia del Tribunal Supremo que admite reclamaciones indemnizatorias en estos supuestos con independencia de que haya sido o no impugnada o anulada con carácter previo la actuación causante del daño.

El art 106.1 CE atribuye a los Tribunales el control de la legalidad de la actuación administrativa; esta regulación encaja con la previsión del art. 103.1 CE que obliga a la Administración Pública a actuar con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

Además, el art. 106.1 CE dispone que los Tribunales controlan el some-timiento de la actuación administrativa a los fines que la justifican, regulación que se corresponde con el mandato del art. 103.1 CE que exige que la Administración Pública sirva con objetividad los intereses generales. En rigor, el control del sometimiento de la actuación administrativa a los fines que la justifican constituye una cuestión de legalidad, dado que en definitiva se refiere a la conformidad de dicha actuación con el ordenamiento jurídico.

El art. 106.1 CE atribuye a los Tribunales el control de la legalidad de la actuación administrativa. Bajo este concepto de actuación administrativa no se subsume sólo la actividad de la Administración sino toda actuación materialmente administrativa con independencia del órgano estatal de que provenga. Precisamente, la falta de referencia expresa a la Administración como institución en este art. 106.1 CE permite considerar que este precepto constituye un fundamento jurídico-constitucional del some-timiento de todo tipo de actuación administrativa de los poderes públicos al control de los Tribunales, con independencia del sujeto del que provenga; en consecuencia, en este precepto se subsume también la actuación administrativa del Gobierno, así como la actividad materialmente administrativa de los órganos constitucionales y estatales como se indicó anteriormente.

El art. 106.2 CE regula el derecho de los particulares en los términos establecidos por la ley, a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza de mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. No existe en esta regulación ninguna referencia expresa a la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública en sentido estricto. Sin embargo, el análisis de este precepto tiene habitualmente como rúbrica la responsabilidad patrimonial de la Administración; la razón es que su regulación prácticamente transcribe literalmente el art. 40 LRJAE, que desde 1957 hasta 1992 constituyó la legislación aplicable en la materia. De ahí que la interpretación más extendida de este precepto se identifique habitualmente con la legislación precedente o con la que la desarrolla; sin perjuicio de cuales sean sus antecedentes, tras la aprobación de la Constitución es esta norma la que debe enmarcar la interpretación de este precepto, que tiene sustantividad propia, por lo que no cabe restringir su significado mediante una interpretación según la ley que es incompatible con el orden constitucional vigente.

El art. 106 CE garantiza la defensa de los particulares frente a las inter-venciones del Gobierno y la Administración −en rigor, frente a las inter-venciones materialmente administrativas−; en el apartado 1 (mecanismo de cobertura primaria), el control tiene como fundamento la disconformidad con el ordenamiento jurídico (inconstitucionalidad, ilegalidad) del ejercicio de la potestad reglamentaria y de la actuación administrativa; en el apartado 2 (mecanismo de cobertura secundaria), la comprensión unitaria del precepto exige su aplicación subsidiaria en relación con el control que establece el apartado 1, en los casos en que este proceda.

En consecuencia, desde este planteamiento cabe afirmar que, la aplicación del art. 106.2 CE exige conceptualmente que si se produce una actuación subsumible en el art. 106.1 disconforme con el ordenamiento jurídico, proceda en primer lugar el control por los Tribunales según establece este precepto y, subsidiariamente, si no se eliminan los daños, se aplique el apartado 2. En virtud de esta interpretación sólo cabría la aplicación directa del art. 106.2 CE en relación con las actuaciones que no son susceptibles de control jurídico.

El concepto del funcionamiento de los servicios públicos en materia de responsabilidad patrimonial identifica la actuación administrativa productora del daño. Tanto la jurisprudencia como la doctrina han reiterado que este concepto no remitía en modo alguno a la discutida teoría del servicio público, sino que bajo los términos funcionamiento de los servicios públicos se engloba la actuación administrativa, inicialmente en régimen de Derecho Administrativo y, tras la reforma de la LRJPAC de 1999, y en la actualidad en la LRJSP, también la sometida a régimen de Derecho Privado.

En consecuencia, no existe obstáculo para admitir que en este precepto es posible subsumir la regulación de la responsabilidad derivada de cualquier actuación materialmente administrativa con independencia de que el órgano del que proceda pertenezca o no a una Administración Pública, como se expuso anteriormente.

Por las razones expuestas anteriormente también se subsume en este precepto la posible reclamación de los daños derivados, no sólo de la actuación administrativa del Gobierno, sino también de la actividad de carácter político o de gobierno que, tras la entrada en vigor de la Constitución, sustancialmente tiene la misma naturaleza jurídica que aquélla, dado que es susceptible de un control de legalidad.

Desde la LJCA de 1956 se reconoce la aplicación del régimen jurídico de la responsabilidad patrimonial de la Administración a los daños derivados de los actos políticos del Gobierno. En la actualidad, el fundamento de la responsabilidad derivada del ejercicio de las funciones políticas del Gobierno, −en términos de la LJCA, actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas−, radica en el art. 106.2 CE, que se ubica en el Título IV de la Constitución, Del Gobierno y de la Administración, y se desarrolla legalmente en el art. 2 LJCA −que admite la indemnización cualquiera que sea la naturaleza de los actos del Gobierno y de los Consejos de Gobierno–.

También cabe subsumir en este precepto la actuación administrativa en régimen de Derecho Privado; la ausencia de referencia expresa sobre esta cuestión en el art. 106.2 CE no excluye su inclusión en este precepto. El régimen jurídico aplicable en este ámbito constituye una competencia del legislador con los límites que establece el art. 106.2 CE. En la actualidad el art. 35 LRJSP somete las actuaciones administrativas en régimen de Derecho Privado a la regulación general de la responsabilidad patrimonial.

Por último, el art. 149.1.18 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva en relación con el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas. Por lo tanto, el desarrollo legal del art. 106.2 CE, los arts. 32 y ss. LRJSP, se aplica en relación con todas las Administraciones Públicas. Sobre la conexión entre el art. 106.2 CE y el art. 149.1.18 CE se pronunció inicialmente la STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 33.