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Wegen der Begrenzung auf verwaltungsrechtliche Materien sind folgende Verträge keine Verträge i.S.d. §§ 54 ff: völkerrechtliche und kirchenrechtliche Verträge; staatsrechtliche Verträge, sie betreffen die Rechtsbeziehungen zwischen Verfassungsorganen oder am Verfassungsleben beteiligten Organen des Bundes und der Länder. Verwaltungsabkommen und Verwaltungsvereinbarungen zwischen mehreren Ländern oder zwischen Behörden mit verschiedenen Rechtsträgern fallen nur dann unter die §§ 54 ff, wenn sie sich auf öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit beziehen. Das Recht des örVs gelangt nicht zur Anwendung bei Verträgen, die Regierungstätigkeit oder ein konkretes Rechtsverhältnis mit Einzelfallwirkung zum Gegenstand haben. Verträge dieses Inhalts mögen zwar örVen ähnlich sein, werden aber wegen ihres Quasi-Normcharakters oder wegen ihrer fehlenden Verwaltungsverfahrensqualität nicht mehr von den §§ 54 ff erfasst. Die Allgemeinverbindlichkeitserklärung nach § 5 TVG ist ein Akt der Normsetzung und gehört zur Gesetzgebung im materiellen Sinn[29]. Grenzänderungsverträge zwischen Gemeinden werden als abstrakte Vereinbarungen und Quellen objektiven Rechts angesehen[30].