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Mit Blick auf die Vertragspartner sind folgende Varianten öffentlich-rechtlicher Verträge möglich:

•	Verträge zwischen Verwaltungsträgern,
•	Verträge zwischen Verwaltungsträgern und Privatpersonen[22] sowie
•	Verträge zwischen Privatpersonen.

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Die §§ 54 ff erfassen zunächst Verträge zwischen verschiedenen Verwaltungsträgern, wenn der Vertragsgegenstand öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit iSd § 1 Abs. 1 ist sowie ein Rechtsverhältnis zur Einzelfallregelung begründet, geändert oder aufgehoben werden soll. Alle in Rn 114 ff genannten Verwaltungsträger können Rechtssubjekt eines solchen Vertrags sein. Auch teilrechtsfähige Rechtssubjekte desselben Rechtsträgers können Vertragspartner sein (sog. In-Sich-Verträge bzw Organverträge)[23]. Der Vertragsgegenstand ist unerheblich; er kann sich auf VAe oder VA-Surrogate sowie auf Realakte, Pläne oder sonstige Handlungen, Duldungen, Unterlassungen oder öffentlich-rechtliche Willenserklärungen beziehen.

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Aber auch Verträge zwischen einem Verwaltungsträger und einem Bürger sind von § 54 erfasst. In erster Linie kommen Verträge in Betracht, welche die für den Erlass eines VA örtlich und sachlich zuständige Behörde mit dem potenziellen Adressaten des VA schließt. Schließlich sind in bestimmten Konstellationen sogar Verträge zwischen Rechtssubjekten des Privatrechts über Gegenstände des öffentlichen Rechts denkbar. Voraussetzung für einen örV zwischen Privaten ist aber eine spezialgesetzliche Ermächtigung[24].

Beispiele:

Die Übernahme der Straßenreinigungs- und Sicherungslast; die Übernahme von Unterhaltspflichten an einem Gewässer, wenn eine Unterhaltspflicht von Privaten besteht, ein Privater übernimmt die einem anderen Privaten obliegende Unterhaltspflicht; ferner gibt es solche Privaten obliegenden öffentlich-rechtlichen Pflichten im Bau-, Berg-, Jagd-, Polizei-, Sozial- und Kommunalrecht.

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Zulässig sind auch Verträge zugunsten Dritter. Ebenfalls ist ein örV mit Schutzwirkung für Dritte denkbar, wenn bestimmte Personen erkennbar in den Schutzbereich des Vertrags einbezogen sind und dies nach den Erklärungen der Vertragsparteien oder ihrem objektiven Verhalten anzunehmen ist[25]. Grundsätzlich unzulässig ist ein örV zulasten Dritter[26]. Allerdings ist ein örV, der in die Rechte eines Dritten eingreift, gemäß § 58 Abs. 1 bis zur Zustimmung des Dritten lediglich schwebend unwirksam (s.u. Rn 784).