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Nach § 54 S. 1 handelt es sich um einen örV, wenn ein Rechtsverhältnis auf dem Gebiete des öffentlichen Rechts durch Vertrag begründet, geändert oder aufgehoben wird. Demnach kommt es auf drei Elemente entscheidend an: Es muss sich

(1.) um einen Vertrag handeln, dieser muss seinen Regelungsgegenstand

(2.) auf dem Gebiete des öffentlichen Rechts haben, der Regelungsgegenstand muss

(3.) auf die Begründung, Änderung oder Aufhebung eines Rechtsverhältnisses abzielen.