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Der örV ist ebenso wie der zivilrechtliche Vertrag die von zwei oder mehreren beteiligungs- und handlungsfähigen Rechtssubjekten erklärte Willensübereinstimmung, die darauf abzielt, eine von den Vertragspartnern beabsichtigte rechtliche Wirkung herbeizuführen[10]. Der Vertrag kommt durch Angebot und Annahme zustande; §§ 145 ff BGB finden ergänzend Anwendung, soweit sich nicht aus dem VwVfG etwas anderes ergibt, s. § 62 S. 2. Dem eigentlichen Vertragsschluss vorgelagert ist die Entscheidung für die Handlungsform des Vertrags, welche grundsätzlich im Auswahlermessen der öffentlichen Verwaltung steht („kann“). Sie ist regelmäßig nicht als VA einzustufen, sondern als schlicht-hoheitliche Maßnahme[11].

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Die Wirksamkeit der Willenserklärungen von privaten und öffentlich-rechtlichen Rechtssubjekten beim Abschluss eines örVs bestimmen Regeln des öffentlichen Rechts; nach § 62 S. 2 finden Vorschriften und Rechtsinstitute des bürgerlichen Rechts ergänzende Anwendung: §§ 104 ff, 116 ff, 164 ff, 177 ff BGB sind entsprechend anzuwenden, soweit nicht die VwVfGe entgegenstehende Vorschriften enthalten[12]. Trotz fehlenden Erklärungsbewusstseins kann eine Willenserklärung vorliegen, wenn der Erklärende bei Anwendung der auch im Verwaltungsverfahren erforderlichen Sorgfalt hätte erkennen und vermeiden können, dass seine Äußerung nach Treu und Glauben als Vertragserklärung aufgefasst werden durfte, und wenn der Empfänger sie auch tatsächlich so verstanden hat[13]. Auf die ausdrückliche Bezeichnung des Vertrags als „Vertrag“ oder „Vereinbarung“ kommt es nicht an[14].

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Der Gegenstand des Vertrags sowie die vereinbarten Regelungen müssen bestimmt oder bestimmbar sein. Ob die abgegebenen Willenserklärungen übereinstimmen, ist durch Auslegung zu ermitteln, § 157 BGB. Die Auslegung muss an der Wirksamkeit des Vertrags orientiert sein[15]. Eine ergänzende Vertragsauslegung ist zulässig[16]. Eine Umdeutung ist grundsätzlich erlaubt, wenn ein nichtiges Rechtsgeschäft einem anderen vermutlich gewollten Rechtsgeschäft entspricht.