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§ 54 S. 1 spricht von „kann“: Darin gelangt eine doppelte gesetzliche Entscheidung zum Ausdruck: zum einen die gesetzliche Ermächtigung zur Nutzung dieses Instruments (i.S. einer Zulässigkeitserklärung) im Verwaltungsverfahren, ohne dass es weiterer spezialgesetzlicher Ermächtigungen bedürfte; zum anderen eine Ermessensregelung, die erlaubt, nach sachgerechter Abwägung im Einzelfall den örV als Handlungsinstrument zu wählen. Mit Blick auf dieses Ermessen ist festzuhalten: Die Verwaltung hat ein Auswahl- und Entschließungsermessen; das Ermessen ist nicht begrenzt darauf, den örV als Surrogat eines VA zu wählen[56].