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Die Grundlage hierfür bildet ein traditionelles Verständnis des Verhältnisses von Staat und Gemeinde sowie ihrer jeweiligen Aufgaben dergestalt, dass der Staat alle die Gesamtheit betreffenden Aufgaben wahrnimmt, während die Gemeinde die in der örtlichen Gemeinschaft wurzelnden Aufgaben erledigt[203]. Seit dem 19. Jahrhundert erfüllen die Gemeinden zudem Aufgaben, die über den örtlichen Bereich hinausgehen, womit der Aufgabendualismus auf der Ortsstufe angelegt ist. Diese Entwicklung ist vor allem auf Zweckmäßigkeitsgründe zurückzuführen, da auf diesem Wege staatliche Behörden auf der Ortsebene eingespart werden können[204]. Das dualistische Aufgabenmodell lag auch der Deutschen Gemeindeordnung aus dem Jahre 1935 zugrunde, da den Gemeinden nach § 2 Abs. 3 DGO durch Gesetz staatliche Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung übertragen werden konnten. Der Aufgabenbereich der Gemeinden umfasst nach dem dualistischen Aufgabenmodell kommunale Selbstverwaltungsangelegenheiten und staatliche Auftragsangelegenheiten. Die Bundesländer Bayern, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen-Anhalt und Thüringen haben dieses Aufgabenmodell beibehalten[205].