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Art. 109 Abs. 2 GG verpflichtet Bund und Länder mit Verfassungskraft auf die Vorgaben des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts (Art. 109 Abs. 2 HS 1 GG) wie auch darauf, den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen (Art. 109 Abs. 2 HS 2 GG). Einfachrechtlichen Niederschlag hat die auf die Haushaltsrechtsreform 1967/69 zurückreichende Bestimmung des Art. 109 Abs. 2 HS 1 GG in den §§ 1 und 16 StWG, in § 2 Satz 3 HGrG und in § 2 Satz 3 BHO (entsprechend in den Landeshaushaltsordnungen und den Vorschriften über die kommunale Haushaltswirtschaft) gefunden. Wenngleich die Maßgabe des Art. 109 Abs. 2 GG in der Literatur nur teilweise als Haushaltsgrundsatz genannt wird, steht in der Sache außer Frage, dass Art. 109 Abs. 2 GG von hoher Bedeutung für die öffentliche Haushalts- und Wirtschaftsführung ist[394].

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Art. 109 Abs. 2 GG bindet unmittelbar nur die Organe des Bundes und der Länder einschließlich deren rechtlich unselbstständiger Sondervermögen[395]. Die Gemeinden und Gemeindeverbände sind, wie auch im Rahmen von Art. 109 Abs. 1 GG, entsprechend dem grundsätzlich zweigliedrigen finanzverfassungsrechtlichen Aufbau des Bundesstaates nur als Teil der Länder durch Art. 109 Abs. 2 GG erfasst[396]. So sind die Länder gehalten, ihre Kommunalaufsicht und auch den kommunalen Finanzausgleich unter Berücksichtigung von Art. 109 Abs. 2 GG auszugestalten[397]. § 16 Abs. 2 StWG stellt dies einfachrechtlich klar. Eine verfassungsunmittelbare Verpflichtung der Kommunen auf die Maßgaben des Art. 109 Abs. 2 GG besteht demgegenüber nicht[398]. Die Regelung des § 16 Abs. 1 StWG, nach der die Gemeinden und Gemeindeverbände bei ihrer Haushaltswirtschaft den Zielen des § 1 StWG Rechnung zu tragen haben, wirkt deshalb konstitutiv; verfassungsrechtlich ist diese einfachgesetzlich unmittelbare Verpflichtung der Kommunen in ihrer Begründung auf Art. 109 Abs. 4 GG zulässig und auch mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar[399]. Entsprechendes gilt für alle anderen Einrichtungen der mittelbaren Staatsverwaltung auf Bundes- und Landesebene. Sie sind zwar nicht selbst, verfassungsunmittelbar, durch Art. 109 Abs. 2 GG gebunden. Wohl aber besteht im Rahmen der verfassungs- und einfachrechtlichen Möglichkeiten und Grenzen eine diesbezügliche Einwirkungsverpflichtung seitens des Bundes bzw. des betreffenden Landes[400]. Dies gilt auch für die Deutsche Bundesbank als Anstalt des öffentlichen Rechts[401], deren Handeln allerdings ohnehin primär durch andere Maßgaben bestimmt wird, insbesondere gemäß Art. 88 GG und im Rahmen der Einbindung in das Europäische System der Zentralbanken. Auch für privatrechtlich organisierte Unternehmen der öffentlichen Hand gelten die Maßgaben des Art. 109 Abs. 2 GG nur indirekt über entsprechende Einwirkungsverpflichtungen der unmittelbar verfassungsrechtlich gebundenen, an den Unternehmen beteiligten Gebietskörperschaften[402]. Für sonstige Privatrechtssubjekte, namentlich die Privatwirtschaft, gelten die Verpflichtungen des Art. 109 Abs. 2 GG freilich nicht[403]. Ebenso wenig begründet Art. 109 Abs. 2 GG allerdings auch individuelle Rechte des Bürgers auf Einhaltung der objektiv verfassungsrechtlichen Anforderungen.

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In der Sache verlangt der im Rahmen der Föderalismusreform 2006 als Art. 109 Abs. 5 Satz 1 GG a.F. erlassene, durch die Föderalismusreform II des Jahres 2009 in Art. 109 Abs. 2 GG überführte erste Halbsatz des Art. 109 Abs. 2 GG, dass Bund und Länder „gemeinsam die Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland aus Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft auf Grund des Artikels 104 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft zur Einhaltung der Haushaltsdisziplin“ erfüllen. Die Verweisung auf Art. 104 EGV und auch auf die Europäische Gemeinschaft als Rechtsträgerin ist dynamisch zu verstehen, so dass infolge des Lissabon-Vertrages Art. 126 AEUV und die Europäische Union als Urheberin von Rechtsakten im Sinne der Vorschrift in Bezug genommen werden. Im Ergebnis enthält die Regelung damit ein an Bund und Länder – je für sich – adressiertes, verbindliches, nicht abwägungsfähiges Gebot[404], die Vorgaben des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts einzuhalten. Im Einzelnen sind dies im Wesentlichen die Begrenzung des Haushaltsdefizits auf 3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts und die Begrenzung des Gesamtschuldenstandes auf 60 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Hinzu tritt die Zielvorgabe nahezu ausgeglichener Haushalte oder von Haushaltsüberschüssen (Mittelfristziel)[405].

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Die Verantwortung für einzelne Defizite und Schuldenstände bestimmt sich dabei nach dem Rechtsträgerprinzip und der Kompetenzordnung, hilfsweise nach anderen Formen der Zuordnung zum Bereich des Bundes oder der Länder. So sind Bund und Länder für Defizite in ihren jeweiligen Sondervermögen verantwortlich[406]. Dies schließt die Verantwortlichkeit des Bundes für die Defizite der dem Bund zugeordneten Sozialversicherungsträger ein[407]. Die Länder haben für die Defizite der Gemeinden und Gemeindeverbände einzustehen[408].

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Bei einem Verstoß gegen die europarechtlichen Vorgaben hat der jeweils Verantwortliche nach Maßgabe der europarechtlichen Verpflichtungen auf der Sekundärebene für eine Haushaltssanierung zu sorgen[409]. Soweit den Bund Mitteilungspflichten treffen (Art. 126 Abs. 9 UAbs. 2 und Abs. 11 UAbs. 1 Spiegelst. 1 AEUV), müssen gegebenenfalls die Länder dem Bund die erforderlichen Daten zur Verfügung stellen[410]. Kommt es zu Sanktionsmaßnahmen der Union, gelten die Lastenzuordnungen nach Art. 109 Abs. 5 GG.

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Zu der entscheidenden Frage, in welchem genauen Umfang Bund und Länder die durch Art. 126 AEUV definierten Defizit- und Gesamtverschuldungsspielräume jeweils nutzen können und wen damit auch die Verantwortung für eine Überschreitung der Grenzen in der Summe trifft, verhält sich Art. 109 Abs. 2 HS 1 GG gleichwohl nicht[411]. Art. 109 Abs. 2 HS 1 GG als Ausgestaltung eines „nationalen Stabilitätspakts“ zu bezeichnen[412], erscheint vor diesem Hintergrund euphemistisch[413]. Im Ergebnis haben die Föderalismusreformen der Jahre 2006 und 2009 an dieser Stelle nicht wesentlich über die einfachrechtliche Rechtslage gemäß der Vorschrift des § 51a HGrG a.F. hinaus geführt, derzufolge der Finanzplanungsrat unverbindliche Empfehlungen zur Haushaltsdisziplin und zu den Ausgabenlinien von Bund und Ländern geben konnte. So ist auch nach dem neuen § 51 HGrG die Aufgabe des Stabilitätsrats in diesem Zusammenhang darauf beschränkt, Bund, Länder und Gemeinden zur Koordinierung ihrer Haushalts- und Finanzplanungen zu beraten und diesbezügliche Empfehlungen auszusprechen, ohne aber verbindliche Vorgaben machen zu können (Rn. 185). In gewissem Umfang wird die Problematik der innerstaatlichen Aufteilung der europarechtlich vorgegebenen Verschuldungsspielräume dadurch relativiert, dass Art. 109 Abs. 3 GG der strukturellen Nettoneuverschuldung von Bund wie auch Ländern klare Grenzen setzt (Rn. 226). Gleichwohl bleiben die europarechtlichen und die grundrechtlichen Grenzen insoweit unabgestimmt. Insbesondere wird die Nettoneuverschuldung der Gemeinden, Sozialversicherungseinrichtungen und anderer, dem öffentlichen Sektor zuzurechnender Rechtsträger im Rahmen des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts berücksichtigt, durch Art. 109 Abs. 3 GG aber grundsätzlich nicht beschränkt.

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Der zweite Halbsatz des Art. 109 Abs. 2 GG verpflichtet Bund und Länder, innerhalb des durch Art. 109 Abs. 2 HS 1 GG gesetzten Rahmens den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen. Die Verpflichtung auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht war erstmals durch die Haushaltsrechtsreform 1967/69 in das Grundgesetz eingefügt worden; die Föderalismusreformen der Jahre 2006 und 2009 haben diese Verpflichtung auch auf verfassungsrechtlicher Ebene in den Rahmen der europarechtlichen Anforderungen gestellt. Die Verpflichtung des Staates auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht beruht auf der in den 1960er Jahren[414] in den Vordergrund gerückten Vorstellung, dass der Staat mittels wirtschaftspolitischer Globalsteuerung[415] erheblich auf die Konjunktur Einfluss zu nehmen imstande ist. Diese, gerade auch mit Blick auf die Höhe der Staatsquote unterstellte Fähigkeit[416] sollte durch die Einfügung von Art. 109 Abs. 2 GG zur Konjunktursteuerung aktiviert und auf das Ziel des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts hin ausgerichtet werden[417].

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Normstrukturell handelt es sich bei Art. 109 Abs. 2 HS 2 GG um eine Staatszielbestimmung[418], die rechtsverbindlich verlangt, die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu berücksichtigen. Als Staatszielbestimmung konkretisiert Art. 109 Abs. 2 HS 2 GG nicht nur das Sozialstaatsprinzip[419] und das Rechtsstaatsprinzip als Garantie materieller Gerechtigkeit[420]; vielmehr stützt die Norm darüber hinausgehend den Fortbestand der staatlichen Rechtsgemeinschaft in ihren wirtschaftlichen Grundlagen als solchen ab.

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Die Regelung betrifft jegliches Staatshandeln, das Bedeutung für das gesamtwirtschaftliche Gleich- oder Ungleichgewicht haben kann, primär freilich die Haushaltswirtschaft einschließlich der Bewirtschaftung der Sondervermögen[421]. Als Staatszielbestimmung ermöglicht Art. 109 Abs. 2 HS 2 GG eine Abwägung mit anderen Verfassungsprinzipien[422] wie etwa dem Umweltschutz (Art. 20a GG) oder auch der Sozialstaatlichkeit (Art. 20 Abs. 1 GG), soweit diese nicht schon dem Gleichgewichtsbegriff des Art. 109 Abs. 2 HS 2 GG selbst immanent ist. In der Sache ist die Zielorientierung ebenso wie die Abwägungsfähigkeit in der Rechtsfolgenanordnung aufgenommen, nach der den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts „Rechnung“ zu „tragen“ ist. Soweit andere Bestimmungen des Grundgesetzes (insbesondere Art. 109 Abs. 3, Art. 115 GG) zwingende Regelungen treffen, können diese nicht unter Berufung auf Art. 109 Abs. 2 HS 2 GG umgangen werden[423].

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Wie auch im Rahmen von Art. 109 Abs. 2 HS 1 GG stehen die Bundesglieder im Rahmen von Art. 109 Abs. 2 HS 2 GG in je eigener Verantwortung. Insbesondere ergeben sich aus der Verpflichtung, den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen, für den Bund keine originären Aufsichts- oder Weisungsbefugnisse gegenüber den Ländern[424]. Soweit dem Bund allerdings verfassungsrechtlich anderweitig vorgesehene Instrumente zur Verfügung stehen, um auf die Länder Einfluss zu nehmen, wie etwa die Grundsatzgesetzgebungskompetenz nach Art. 109 Abs. 4 GG, kann die Staatszielbestimmung des Art. 109 Abs. 2 HS 2 GG das Handeln des Bundes den Ländern gegenüber inhaltlich anleiten[425]. Ein Sonderfall ist der Fall der extremen Haushaltsnotlage eines Bundesgliedes, in dem das Bundesverfassungsgericht Art. 109 Abs. 2 HS 2 GG in Verbindung mit anderen Verfassungsbestimmungen herangezogen hat, um solidarische Hilfspflichten zugunsten des in Not geratenen Bundesgliedes zu begründen[426].

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Art. 109 Abs. 2 HS 2 GG bietet auch keine eigenständige Ermächtigungsgrundlage für Eingriffe in Rechte des Bürgers, etwa durch Preis- oder Lohnregelungen oder auch durch Maßnahmen der Investitionslenkung[427]. Wohl aber kann die Norm bzw. das ihr zugrunde liegende Verfassungsgut ergänzend zur Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen herangezogen werden[428]. Individualrechte des Bürgers auf Einhaltung der Staatszielbestimmung begründet Art. 109 Abs. 2 HS 2 GG nicht.

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Den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ist in dem Rahmen Rechnung zu tragen, der durch die Verpflichtungen gemäß Art. 109 Abs. 2 HS 1 GG gesetzt wird. Dies schließt Maßnahmen aus, die der Wahrung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts dienen sollen, dabei aber gegen die Vorgaben des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts verstoßen, wie beispielsweise eine antizyklische Konjunktursteuerung, die zu EU-rechtlich untersagten Defiziten führt oder diese verschärft[429].

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Nach Art. 109 Abs. 2 HS 2 GG muss das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht in diesem Rahmen als Zielsetzung in die staatlichen Entscheidungsprozesse mit einbezogen werden[430]. Dies präjudiziert zwar in aller Regel keine bestimmten Ergebnisse. Unzulässig wäre es aber, die Zielsetzung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts bei der Entscheidungsfindung zu übergehen. Die Anforderungen an die Erwägungen und auch Darlegungen[431] sind dabei grundsätzlich umso höher, je größer das von einer Entscheidung betroffene Finanzvolumen ist[432]. Das Grundgesetz verlangt damit und in diesem Umfang eine aktive staatliche Gleichgewichtspolitik[433], erteilt einen ausdrücklichen stabilitätspolitischen Auftrag. Dies umfasst auch stetige Beobachtungs-, gegebenenfalls Nachbesserungs- und Korrekturpflichten[434].

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Der Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ist ein Begriff der ökonomischen Theorie. Als bewusst[435] unbestimmter Verfassungsbegriff[436] steht er eigenständig, ist aber einer einfachrechtlichen Konkretisierung zugänglich, die auf die ökonomische Theorie Bezug nehmen kann und sollte, ohne die Interpretationshoheit damit aber ausschließlich den Wirtschaftswissenschaften zu überantworten[437]. Eine solche Konkretisierung nimmt die – zum Kreis der Grundsätzenormen im Sinne von Art. 109 Abs. 4 GG gehörende – Bestimmung des § 1 Satz 2 StWG vor[438]. Wirtschafts- und finanzpolitische Maßnahmen sind danach mit Blick auf die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts so zu treffen, dass sie „im Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung gleichzeitig zur Stabilität des Preisniveaus, zu einem hohen Beschäftigungsstand und außenwirtschaftlichem Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum beitragen“[439]. Während die gleichzeitige Erreichung aller vier in § 1 Satz 2 StWG genannten Teilziele kaum zu realisieren ist (deshalb „magisches Viereck“), muss das Bemühen doch jedenfalls darauf gerichtet sein, den verschiedenen Zielen in einem dynamischen Prozess über die Zeit hin möglichst nahe zu kommen, wobei das eine oder andere Ziel je nach konjunktureller Lage in den Vorder- oder Hintergrund treten kann. Das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht und die einzelnen, in § 1 Satz 2 StWG herausgehobenen Indikatoren sind dabei, auch soweit Art. 109 Abs. 2 HS 2 GG die Länder in die Pflicht nimmt, immer auf die Bundesrepublik Deutschland als Ganze zu beziehen[440].

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Mit Blick auf die Mittel zur Zielerreichung verpflichtet Art. 109 Abs. 2 HS 2 GG weder zur Ausgestaltung eines bestimmten Wirtschaftssystems[441] noch zu einer bestimmten Gleichgewichtspolitik[442]. Freilich geht die Entstehung der Norm auf die Keynes‘sche Theorie der Konjunkturbelebung durch antizyklisch erhöhte – kreditfinanzierte – staatliche Nachfrage[443] („deficit spending“) zurück[444]. Doch ist Art. 109 Abs. 2 HS 2 GG ungeachtet seiner Entstehungsgeschichte hinsichtlich der Steuerungsmittel grundsätzlich offen. Zu Recht stellt die moderne Theorie – angesichts der mittlerweile gewonnenen Erfahrungen – freilich primär auf strukturpolitische Ansätze zur Gleichgewichtssicherung ab.

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Im Angesicht der aktuellen Situation lässt sich aus Art. 109 Abs. 2 HS 2 GG, zumal in der Zusammenschau mit den Wertungen des Art. 109 Abs. 2 HS 1 GG und des Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG, auch die Verpflichtung ableiten, die übermäßig hohe, das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht nachhaltig gefährdende Staatsverschuldung abzubauen[445].

Elftes Kapitel Haushalts- und Abgabenrecht › § 66 Haushaltsrecht › D. Finanzplanung und Haushaltskreislauf