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Aufgrund der Bedeutung des Haushaltsplans ist das Verfahren der Planaufstellung auf Bundes- und Landesebene rechtlich näher ausgestaltet. Eingeleitet wird das Verfahren etwa 12 Monate vor Beginn des betreffenden Haushaltsjahres mit dem Aufstellungsrundschreiben des Finanzministers, in dem er die einzelnen Ressorts und anderen für einen Einzelplan zuständigen Stellen (auf Bundesebene etwa den Bundespräsidenten, den Bundestag und das Bundesverfassungsgericht) mit Fristsetzung auffordert, Voranschläge für die Aufstellung des Haushaltsplans zu übersenden. Die zuständigen Stellen entwickeln ihre Voranschläge unter Einbeziehung der nachgeordneten Dienststellen, namentlich der jeweiligen Beauftragten für den Haushalt (§ 9 Abs. 1 und 2 BHO und das entsprechende Landeshaushaltsrecht). In der Behördenhierarchie werden die einzelnen Voranschläge jeweils bei der übergeordneten Behörde gesammelt, gegebenenfalls geändert oder ergänzt und zusammengefasst, um sodann zur nächsthöheren Behörde weitergeleitet zu werden. Auf Ebene des Fachressorts wird schließlich der Voranschlag für den Finanzminister erstellt und ihm übersandt, im Bund und in einigen Ländern[474] zugleich dem Rechnungshof zur Stellungnahme (§ 27 Abs. 1 und 2 BHO sowie entsprechendes Landeshaushaltsrecht).

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Der Finanzminister prüft die Voranschläge (§ 28 Abs. 1 BHO und entsprechendes Landeshaushaltsrecht), insbesondere auf ihre Notwendigkeit (§ 5 HGrG, § 6 BHO und entsprechendes Landeshaushaltsrecht) und ihre Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (§ 6 HGrG, § 7 BHO und entsprechendes Landeshaushaltsrecht) hin und stellt sie in ihrer Gesamtheit der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und den voraussichtlichen Einnahmen gegenüber, dies auch mit Blick auf die mehrjährige Finanzplanung. Weil die Bedarfsanmeldungen die Gesamtsumme der voraussichtlichen Deckungsmittel typischerweise übersteigen, tritt der Finanzminister daraufhin in Verhandlungen mit den einzelnen Ministern ein, um einen Ausgleich zu erreichen[475]. Er hat dabei die Befugnis, die Voranschläge nach Benehmen mit den beteiligten Stellen zu ändern (§ 28 Abs. 1 Satz 2 BHO und die entsprechenden Vorschriften in den Landeshaushaltsordnungen). Lassen sich streitige Punkte auf diese Weise nicht klären, kann gemäß § 28 Abs. 2 BHO und den entsprechenden Vorschriften in den Landeshaushaltsordnungen der meisten Länder[476] über Angelegenheiten von grundsätzlicher oder erheblicher finanzieller Bedeutung von dem betroffenen Minister die Entscheidung des Kabinetts eingeholt werden (Vorwegentscheidung). In diesem Rahmen hat der Finanzminister, aufgrund seiner eigenen Ressortverantwortung, eine besondere Stellung[477]. Ihm steht in der Regel[478] ein – in den Haushaltsordnungen oder den Geschäftsordnungen der Regierung verankertes – qualifiziertes Widerspruchsrecht zu, wenn ohne oder gegen ihn entschieden wird (siehe etwa § 28 Abs. 2 Satz 2 BHO, § 26 Abs. 1 GeschOBReg). Auf Bundesebene kann der Widerspruch nur in erneuter Abstimmung in Anwesenheit des Finanzministers durch Mehrheit sämtlicher Minister einschließlich der Stimme des Bundeskanzlers überwunden werden. Mit dem Grundsatz der Ressortgleichheit[479] ist dies ebenso vereinbar wie mit dem Kollegialprinzip. Denn die Widerspruchsmöglichkeit trägt der besonderen Verantwortung des Finanzministers für die Abstimmung zwischen den Bedarfsanmeldungen aus den Ressorts, im Ergebnis für den Haushaltsplanentwurf im Ganzen, Rechnung (Querschnittsaufgabe). Ordnet der Kanzler einer bestimmten Finanzierungsfrage demgegenüber überragendes Gewicht zu, bleibt (auch mit Blick auf das Kanzlerprinzip) – neben dem Antrag auf Entlassung des Finanzministers – die Möglichkeit der Überwindung des Widerspruchs[480].

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Nach Abschluss dieses Abstimmungsverfahrens erstellt der Finanzminister den Entwurf des Haushaltsplans. Abweichungen von Voranschlägen der nicht im Kabinett vertretenen obersten Behörden, denen diese nicht zugestimmt haben, hat der Finanzminister der Regierung mitzuteilen (§ 28 Abs. 3 BHO, entsprechend die meisten Landeshaushaltsordnungen). Die Regierung beschließt den Entwurf sodann gemeinsam mit dem Entwurf über das Haushaltsgesetz (§ 29 Abs. 1 BHO, entsprechend die Landeshaushaltsordnungen)[481]. Einnahmen, Ausgaben, Verpflichtungsermächtigungen und Vermerke, die der Finanzminister nicht in den Haushaltsplanentwurf aufgenommen hat, können in diesem Rahmen durch den zuständigen Minister nochmals zur Entscheidung der Regierung gestellt werden, wenn es sich um eine Angelegenheit von grundsätzlicher oder erheblicher finanzieller Bedeutung handelt (§ 29 Abs. 2 BHO, entsprechend die meisten Landeshaushaltsordnungen[482]); auch hier hat der Finanzminister ein Widerspruchsrecht[483]. Bei Abweichungen von Voranschlägen der nicht im Kabinett vertretenen obersten Behörden, denen diese nicht zugestimmt haben, sind die Teile, über die kein Einvernehmen erzielt worden ist, kenntlich zu machen, in der Regel durch Beifügung des Voranschlags ohne die Abweichung (§ 29 Abs. 3 BHO, entsprechend die Landeshaushaltsordnungen).

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Auf kommunaler Ebene gestaltet sich das Planaufstellungsverfahren in grundsätzlich ähnlicher Weise, wenngleich weithin ohne nähere gesetzliche Anleitung. Im Zentrum steht hier der Finanzdezernent (Kämmerer), der den Planentwurf vorbereitet[484]. Ein besonderes Widerspruchsrecht steht ihm im Binnenbereich der gemeindlichen Verwaltung allerdings nicht zu. In der Sache ist auf kommunaler Ebene bei der Planaufstellung das im Rahmen der mittelfristigen Finanzplanung im Zentrum stehende Investitionsprogramm besonders zu berücksichtigen (Rn. 184). Gleiches gilt für die kommunalhaushaltsrechtlichen Grundsätze über die Einnahmenbeschaffung, nach denen die Entgelte (Gebühren, Beiträge, privatrechtliche Entgelte) im Vordergrund stehen[485]. Abweichend vom staatlichen Haushaltsrecht ist darüber hinaus zwingend eine allgemeine Rücklage als Liquiditätsreserve zu bilden (Rn. 296).

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Kann eine Kommune den Haushaltsausgleich nicht erreichen, sieht das Haushaltsrecht in einigen Ländern die Aufstellung eines Haushaltssicherungs- oder Haushaltskonsolidierungskonzepts vor[486], das auf die mittelfristige Konsolidierung des Haushalts abzielt und zu einer engen Zusammenarbeit mit der Kommunalaufsicht zwingt. Das Haushaltssicherungsverfahren ist auf Kommunen zugeschnitten, deren individuelle finanzielle Situation schwierig ist. Strukturelle Defizite der Finanzierung der Kommunalhaushalte vermag es nicht zu beheben. Dies verweist auf die große Thematik des primären und sekundären bundesstaatlichen und auch kommunalen Finanzausgleichs, dessen Maßstab unter anderem die Gewährleistung der Grundlagen finanzieller Eigenverantwortung der Kommunen nach Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG ist.

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Bei der Aufstellung von doppischen Haushalten und von Produkthaushalten gilt verfahrensrechtlich grundsätzlich nichts anderes als bei der Aufstellung kameraler Haushalte. In der Sache sind allerdings zusätzliche Informationen aufzubereiten und zu verarbeiten[487], in der Doppik beispielsweise über Abschreibungen und Rückstellungsbedarfe; Produkthaushalte erfordern eine Plankostenrechnung, die auf der Grundlage von KLR-Daten die zu erbringenden Produkte erfasst und entsprechende Ertrags- und Aufwandserwartungen konkretisiert.