Читать книгу Retos de las migraciones de menores, jóvenes y otras personas vulnerables en la UE y España. Respuestas jurídicas desde la perspectiva de género - Javier Durán Ruiz Francisco - Страница 33

Tras el freno que supuso al avance de la UE el fracaso del Tratado de Constitucional Europeo aprobado en 2005 y la dificultad para la aprobación de la última reforma de sus Tratados Constitutivos, el Tratado de Lisboa firmado el 13 de diciembre de 2007, supuso un cierto avance hacia una normativa específica de la Unión aplicable a los menores extranjeros no acompañados, si bien queda lejos aún dicha regulación común y homogénea. En este sentido, el TFUE de Lisboa incorporó competencias para el establecimiento de una política migratoria y de asilo común que hasta el momento no había sido posible50. No obstante, más de diez años después, se ha comprobado que la falta de una política migratoria común responde, más que a motivos competenciales, a la ausencia de voluntad política y de consenso en la forma de afrontar legislativamente el fenómeno migratorio por los Estados miembros.

Actuaciones como la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo de 10 de mayo de 2010, estableciendo un Plan de acción sobre los menores no acompañados 2010-2014 (en adelante, “Plan de Acción de la UE sobre los MENA”) [COM (2010) 213 final] en su día hicieron pensar que podrían suponer el empujón definitivo a una regulación comunitaria uniforme para los MENA, pero finalmente no han tenido la continuidad esperada, pese a estar enmarcado dentro de la llamada “Estrategia de Estocolmo” de la UE en materia migratoria.

Esta Comunicación supuso una importante aportación al afrontar la cuestión desde una perspectiva integral, llevando a cabo la imprescindible tarea de conectar el nivel legislativo, la necesidad de adoptar actos legislativos comunes a nivel de la Unión Europea para regular el estatuto de menor no acompañado nacional de un tercer país, con las particularidades que presenta la aplicación de tal estatuto a nivel local, considerando que la asistencia a los menores no acompañados suele corresponder fundamentalmente a los entes locales y regionales. Al no disponer de una política de referencia y carecer de competencias efectivas en materia de extranjería, estos poderes regionales y locales se ven abocados a afrontar la situación en condiciones de urgencia51.

Otros problemas que se plantean en la Comunicación son la descoordinación administrativa existente, a nivel interno y externo, en los Estados miembros en la actuación y regulación de la situación de estos menores, cuestión en la que poco se ha avanzado y que debe extenderse asimismo a las organizaciones privadas del tercer sector que velan por estos menores. Subraya por ello la necesidad de actuar con carácter previo, desde la cooperación internacional con los países de origen, proporcionando oportunidades a los menores y a los jóvenes en sus propios países, más que desde el control de fronteras.

En un plano más concreto, se debían solucionar también cuestiones como la ausencia de procedimientos específicos de solicitud de asilo que ofrezcan una protección adecuada a los menores no acompañados; la ausencia de servicios específicos dotados de las competencias necesarias y de recursos suficientes y adecuados, tanto económicos como materiales; la ausencia de referencia a estas cuestiones en las Directivas sobre el derecho de asilo (Reglamento Dublín II, en aquel entonces); la ausencia de procedimientos para la designación de un tutor plenamente informado de las cuestiones relativas al asilo, y para beneficiarse además de una ayuda hasta que finalice el procedimiento de reconocimiento del estatuto de refugiado del menor o de otro estatuto similar; y la ausencia de intervenciones destinadas a prevenir la discriminación y la exclusión social, y, en particular, la detención de menores por jurisdicciones competentes.

El Plan de acción sirvió como base para la futura construcción de una estrategia común, global y a largo plazo de la UE respecto a los MENA. Además de lo ya visto, apuntó a la necesidad de establecer acuerdos de asociación con los países de origen para evitar la emigración de los menores en condiciones de riesgo e inseguridad y la trata de personas, así como garantías procesales concretas, tales como la previsión de nombrar un representante para el menor desde el momento de su detección, más implicación en la localización de la familia del menor en su país de origen y el incremento de las vías para la integración de estos migrantes más allá de la aplicación como opción prevalente del retorno, tratando de lograr “soluciones duraderas” acordes con el principio del interés superior del menor.

Con este Plan la UE empezó a asumir las necesidades específicas de los menores extranjeros no acompañados, en las que solo había reparado a raíz de los procedimientos de retorno o cuando los menores eran solicitantes de asilo. También comenzó a ver la necesidad de contar con datos fiables sobre la situación de estos menores y su número, pues las estadísticas de los Estados miembros, cuando existían, no contenían datos contrastados o fidedignos, y tampoco comparables con los de otros Estados miembros por no ser las categorías homogéneas.

Algunas medidas previstas en el Plan de Acción sobre menores extranjeros no acompañados 2010-2014 de la UE tuvieron efecto, incorporando España ciertas garantías procedimentales y procesales a favor de los menores extranjeros con la reforma de la Ley de Extranjería de 2009, especialmente frente al retorno no deseado por el menor. Además se produjo la aprobación del Protocolo Marco sobre determinadas actuaciones en relación con los Menores Extranjeros No Acompañados, publicado por el Resolución del Ministerio de la Presidencia de 13 de octubre de 2014. Otros países de la UE, como Italia, han introducido soluciones legislativas vinculantes que incorporan muchas de las ideas fuerza de este Plan, con la aprobación de la Ley n. 47, de 7 de abril de 2017 “Disposizioni in materia di misure di protezione dei minori stranieri non accompagnati” (Disposiciones relativas a las medidas de protección de protección de los menores extranjeros no acompañados), denominada Ley Zampa por el senadora italiana que la propuso, Sandra Zamp. Por ejemplo el nombramiento de un tutor para cada menor.

La cuestión pendiente en el Plan de Acción es la falta de medidas para garantizar una transición adecuada a la mayoría de edad para que al cumplir los 18 años los menores no corran el riesgo de perder toda la protección y apoyo anteriormente recibidos52.

Otra norma de soft law de la UE que debemos destacar y tener en cuenta en el diseño de un sistema coordinado y común para los MENA es la Resolución del Parlamento Europeo, de 12 de septiembre de 2013, sobre la situación de los menores no acompañados en la UE [2012/2263(INI)], que vuelve a plantear la necesidad de protección de los menores, marcando una serie de líneas estratégicas de actuación para mejorar su acogida, protección e integración o la Resolución del Parlamento Europeo, de 3 de mayo de 2018, sobre la protección de los menores migrantes [2018/2666(RSP)].

Por otra parte, en relación con los derechos de los menores en general, cabe destacar la Resolución del Parlamento Europeo, de 26 de noviembre de 2019, sobre los derechos del niño con ocasión de la celebración del 30 aniversario de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño [2019/2876(RSP)], que subraya la importancia que debe darse a la protección de los menores dentro de las políticas de la Unión. El Parlamento recuerda la prioridad que debe tener el interés superior del menor respecto de las políticas de migración y pide a la Comisión que renueve su Plan de acción sobre los menores no acompañados (que no tuvo continuidad tras el mencionado Plan 2010-2014). Insta por otra parte a los Estados miembros a aplicar en su totalidad el paquete del Sistema Europeo Común de Asilo para mejorar las condiciones de todos los menores migrantes, especialmente los no acompañados, y a que pongan fin a la detención de los menores en el contexto migratorio, elaborando alternativas comunitarias a la reclusión y dando prioridad a la integración, la educación y el apoyo psicológico de los menores (apdo. 35)

Aborda asimismo la Resolución del Parlamento la necesidad de facilitar la reunificación familiar, la preocupación por que siga habiendo niños que nacen apátridas, incluso dentro de la UE, pide igualdad de trato para todos los menores, y que en todos los casos se les trate como a niños, evitando discriminación por motivos de procedencia social o étnica, género, orientación sexual, discapacidad, capacidades, situación de prisión o estatuto migratorio. También recuerda la urgencia de garantizar los derechos de los niños y las niñas que son víctimas de trata, de acciones preventivas y de perseguir y erradicar el delito de trata, aplicando por los Estados miembros la Directiva contra la trata de seres humanos53.

Por último, el Parlamento expresa en su Resolución de 26 de noviembre de 2019 su preocupación por el elevado número de menores desaparecidos en Europa, animando a que se incremente la financiación, la cooperación transfronteriza, la puesta en común de información y la coordinación entre autoridades policiales y judiciales y de protección de menores de los Estados miembros para identificar, localizar y proteger a los menores desparecidos.

En cuanto a normas vinculantes, es importante mencionar la Directiva 2011/93/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la lucha contra los abusos sexuales y la explotación sexual de los menores y la pornografía infantil y por la que se sustituye la Decisión Marco 2004/68/JAI del Consejo, considerando los numerosos y gravísimos casos de redes de trata, sobre todo de niñas migrantes, para explotación sexual que han documentado diversas investigaciones54.