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Mayor presencia del Estado en la economía: el aumento del gasto público

Las intenciones del gobierno de Perón de impulsar la industrialización, promover el pleno empleo y redistribuir el ingreso se reflejaron en una mayor presencia del Estado en la economía. Aunque la presencia del Estado ya había aumentado en respuesta a la crisis durante la década de 1930, el impulso se hizo visible a partir de 1943 y se aceleró notablemente durante los primeros años del gobierno peronista. El gasto total del gobierno nacional consolidado pasó así de un promedio del 16,2% del PBI en 1945-46 a uno del 22,5% en 1954-55,⁴ aunque con un pico del 29,7% (1948) cuando se consideran las erogaciones extraordinarias, vinculadas principalmente con la nacionalización de empresas (véase el Gráfico 1).⁵, ⁶ Luego del fuerte aumento de los primeros años, el intento de corrección de la política económica, motivado por los límites que la expansión inicial empezó a mostrar en el sector externo y en la evolución de la inflación, generó una relativa moderación de los niveles de gasto público. En los años siguientes, el peso del Estado nacional en la economía se mantuvo prácticamente estable en torno al 22% del PBI. Con todo, sobre el final del gobierno peronista el gasto público había crecido alrededor de seis puntos porcentuales del PBI con relación a su nivel inicial.

Tal como se observa en el Cuadro 1, en el marco del Primer Plan Quinquenal, prácticamente todos los rubros del gasto experimentaron un fuerte incremento en los primeros años de gobierno. Esta expansión venía a sostener las demandas de los sectores que mayoritariamente respaldaban al peronismo: la clase trabajadora y los militares, y estaba enmarcada en los objetivos de justicia social y autonomía económica que se había planteado el gobierno. El mayor impulso se reflejó tanto en los gastos corrientes como en los de capital y se concentró inicialmente en defensa, salud, educación y vivienda, junto con la nacionalización de empresas.

Gráfico 1: Gasto del gobierno nacional (en % del PBI)

Fuente: En base a CEPAL (1959).

Las tensiones que aparecieron en 1948-49 generaron, sin embargo, cambios importantes en el comportamiento del gasto público: mientras el gasto corriente mantuvo su dinámica ascendente durante todo el período creciendo alrededor de 7 puntos del PBI, la inversión pública (incluyendo allí no sólo el gasto de capital real sino también la compra de activos y otra inversión financiera)⁷ experimentó una importante reversión luego del aumento de los primeros años, de modo que al finalizar el período de gobierno exhibía niveles incluso algo menores a los del punto de partida (del orden del 4,5% del PBI; véase el Cuadro 1). Dejando a un lado la compra de activos reales ya existentes, esa reversión vino acompañada por un importante cambio en la composición de la inversión real: si en los primeros años el grueso del gasto se destinó al rubro de defensa (que absorbió cerca del 40% del total), a partir del Segundo Plan Quinquenal, y en el contexto de una fuerte descapitalización y déficits ostensibles en materia de energía, transporte e infraestructura, se observó un intento de reorientación de la inversión real hacia estos sectores (véase el Gráfico 2).

Cuadro 1: Gasto total del gobierno nacional por rubros (en % del PBI)

	1945	1946	1947	1948	1949	1950	1951	1952	1953	1954	1955		1946-1948	1948-1955	1946-1955
Gastos corrientes	10,8%	10,1%	11,1%	14,0%	14,3%	14,1%	14,2%	15,2%	15,8%	18,0%	17,1%		3,9%	3,2%	7,1%
Gastos consumo	6,7%	6,8%	6,6%	7,2%	7,5%	7,1%	6,5%	7,3%	7,6%	7,3%	6,8%		0,4%	-0,4%	0,0%
Remuneraciones	4,1%	4,3%	4,3%	5,1%	5,5%	5,5%	5,0%	5,6%	5,7%	5,7%	5,3%		0,8%	0,2%	1,1%
Compras de bienes yservicios no personales	2,6%	2,5%	2,3%	2,1%	2,0%	1,7%	1,5%	1,7%	1,9%	1,7%	1,5%		-0,4%	-0,6%	-1,0%
Gastos de transferencias	4,1%	3,3%	4,5%	6,8%	6,9%	7,0%	7,6%	7,9%	8,3%	10,6%	10,3%		3,5%	3,5%	7,0%
Intereses de la deuda	1,5%	1,0%	0,7%	0,7%	0,5%	0,4%	0,4%	0,4%	0,3%	0,2%	0,1%		-0,3%	-0,6%	-0,9%
Pagosde previsión social	1,4%	1,1%	1,0%	1,1%	1,9%	1,8%	1,7%	2,0%	2,2%	3,0%	3,4%		0,0%	2,3%	2,3%
Aporte a empresas	0,0%	0,2%	0,8%	2,2%	1,8%	1,3%	1,7%	1,8%	1,7%	1,8%	1,6%		2,1%	-0,6%	1,5%
Subsidiosal sector privado	0,2%	0,0%	0,3%	0,7%	0,3%	1,0%	1,1%	0,8%	1,8%	3,1%	2,6%		0,7%	1,9%	2,5%
Aporte a provinciasy municipalidadde Bs. As.	1,0%	0,8%	1,4%	1,7%	1,9%	2,1%	2,1%	2,2%	2,0%	2,0%	2,3%		0,9%	0,6%	1,5%
Otros	0,1%	0,2%	0,2%	0,3%	0,4%	0,4%	0,6%	0,5%	0,3%	0,6%	0,3%		0,1%	0,1%	0,1%
Gastos de capital(inversión real)	5,0%	3,9%	4,4%	8,4%	6,9%	6,3%	5,9%	5,6%	5,2%	4,9%	3,9%		4,5%	-4,5%	0,0%
Gasto total sin inversión financiera e indirectaNacionalizacionesy expropiacionesResto inversiónfinanciera e indirecta	15,8%	14,0%	15,5%	22,4%	21,3%	20,4%	20,1%	20,7%	21,0%	22,9%	21,0%		8,4%	-1,3%	7,1%
0,4%	0,1%	1,3%	5,9%	1,0%	0,4%	0,2%	0,1%	0,0%	0,0%	0,0%		5,8%	-5,9%	-0,1%
0,8%	1,4%	1,9%	1,4%	0,6%	1,2%	0,5%	0,5%	0,5%	0,5%	0,5%		0,0%	-0,9%	-0,9%
Gasto total	17,0%	15,5%	18,7%	29,7%	22,8%	22,0%	20,8%	21,3%	21,5%	23,4%	21,5%		14,2%	-8,2%	6,0%

Fuente: En base a CEPAL (1959).

Buena parte de la inversión pública, en el caso de la compra de activos existentes, se materializó a partir de la participación directa del Estado en la producción de bienes y servicios. Ya durante el gobierno militar surgido del golpe de 1943 se habían dado los primeros pasos en esa dirección. Además de la creación de Fabricaciones Militares y de la inauguración de Altos Hornos Zapla, se dio impulso a la Flota Mercante del Estado, puesta en marcha durante el gobierno de Castillo. Bajo el gobierno de Farrell se crearon varias empresas relevantes como LADE, Gas del Estado, Yacimientos Carboníferos Fiscales y la flota aérea mercante (FAMA), y el proceso se intensificó durante el gobierno de Perón, principalmente entre 1946 y 1950.

Las actividades alcanzadas por la propiedad estatal se concentraron en los servicios públicos (ferrocarriles, telefonía, agua y energía) y en transportes (aeronavegación y navegación fluvial y marítima).⁸ Aunque hubo algunos casos de empresas industriales, como SOMISA y las expropiadas a alemanes y japoneses como consecuencia del desenlace de la Segunda Guerra Mundial, que se concentraron bajo la órbita de la Dirección Nacional de Empresas del Estado, estas fueron poco relevantes hasta la llegada del desarrollismo. También se crearon empresas públicas financieras y de seguros, como el Banco Industrial, el Instituto Mixto Argentino de Reaseguros y el Instituto Mixto de Inversiones Mobiliarias.

Gráfico 2: Distribución % de la inversión real del gobierno nacional

Fuente: En base a CEPAL (1959).

En la medida en que las tarifas de los servicios públicos fueron deliberadamente retrasadas como parte de las políticas de ingresos dirigidas a proteger el nivel de los salarios reales, el déficit de muchas de las empresas públicas se transformó en uno de los principales factores que dieron cuenta del peso creciente de los subsidios a estas empresas en la evolución del gasto gubernamental.⁹ Estos aportes, que se transformaron en un gravamen creciente para las finanzas públicas, se explicaron en gran medida por la disminución promedio de las tarifas de los servicios públicos y de los precios de los combustibles de alrededor del 40% en términos reales entre 1946 y 1952, superando el 50% en la energía eléctrica, el transporte y el gas natural. A partir de 1952 las tarifas de los servicios públicos y los precios de los combustibles se estabilizaron en términos reales (véase el Gráfico 3).¹⁰ En consecuencia, los aportes del gobierno nacional a las empresas, inexistentes en 1945, llegaron al 2,2% del PBI en 1948, para estabilizarse en torno al 1,8% del PBI durante el resto del gobierno peronista (véase el Cuadro 1).¹¹

Junto con estos aportes, otra de las transferencias que explicaron el marcado aumento de los gastos corrientes ocurridos en el período fueron los subsidios directos al sector privado, en particular a la agricultura y la ganadería, dirigidos a mantener reducidos los precios de los bienes básicos en un contexto de mejoras de los precios recibidos por los productores agropecuarios. Estas erogaciones, vinculadas a la actividad del IAPI, adquirieron relevancia luego de 1950 a partir del deterioro de los términos de intercambio y del tipo de cambio real de la mayoría de las exportaciones agropecuarias, y llegaron a alcanzar un nivel cercano al 3% del PBI sobre el final del segundo mandato de Perón (véase el Gráfico 4). El IAPI había sido creado en 1946 con el objeto de concentrar y regular las operaciones de comercio exterior, en un contexto internacional de fuerte intervención de entes estatales en la comercialización de alimentos y de proliferación de acuerdos comerciales bilaterales.¹², ¹³ En esta área, el IAPI centralizó el comercio exterior de los principales bienes de exportación agropecuarios y otorgó permisos de importación en el contexto de las restricciones cambiarias que comenzaron en 1947 y se agudizaron a partir de entonces. También intervino en los mercados internos ante situaciones de escasez de determinados productos.

En los años iniciales de bonanza, mientras estuvieron vigentes términos de intercambio excepcionalmente favorables, el gobierno se vio beneficiado por las ganancias provenientes de la comercialización de las cosechas y de la producción ganadera llevada adelante por el organismo. El establecimiento de un diferencial de precios entre el mercado doméstico y el internacional buscaba proteger el nivel de los salarios reales y, al mismo tiempo, permitía al gobierno apropiarse de una parte sustantiva de la prosperidad exportadora que transitoriamente gozaba el país en las muy particulares condiciones de un mundo necesitado de alimentos a la salida de la contienda bélica. Sin embargo, una vez superada la excepcional coyuntura de posguerra, esta situación cambiaría drásticamente y el IAPI –invirtiendo su rol– se transformaría en uno de los principales factores de deterioro de las cuentas públicas. En efecto, frente a la crisis externa, el gobierno se vio obligado a instrumentar un importante cambio de rumbo y a otorgar estímulos a los productores agropecuarios dirigidos a incentivar una necesaria recuperación de las exportaciones. Cambiar los precios relativos en favor del sector agropecuario fue más difícil y costoso por la caída de los términos del intercambio, que en 1954-1955 eran 35% más bajos que en 1946-48, y aun menores que en 1939 (véase el Gráfico 3).

Gráfico 3: Precios relativos: relación de tarifas de empresas públicas con el IPC y relación de los precios internos y externos del sector agropecuario e industrial

Fuente: En base a Ugalde (1983) e INDEC.

Fuente: En base a CEPAL.

Gráfico 4: Gastos del gobierno financiados por el IAPI (en % del PBI)

Fuente: En base a Novick (1986) y CEPAL (1959).

La manera de hacerlo fue mediante el aumento del precio de compra del IAPI a los productores agropecuarios. Para evitar un fuerte aumento del precio al público y el consecuente deterioro del salario real, se subsidiaron los precios de comercialización, subsidio que aumentó a medida que se incrementaba el precio a los productores. Lo curioso del esquema era que en el ínterin los tipos de cambio oficiales se seguían apreciando en términos reales, incluyendo entre ellos el comprador básico por el que habitualmente se comercializaban los productos agropecuarios, por lo cual su valor era cada vez menos relevante como indicador de los ingresos del sector.¹⁴ El estímulo al sector agropecuario tomó entonces la forma de precios de compra al productor muy por encima de su paridad de exportación, con un fuerte impacto sobre la posición fiscal.

De este modo, en los últimos años de gobierno la suma de los subsidios solventados por el IAPI a los bienes básicos y la atención presupuestaria de las empresas de servicios públicos –la manifestación fiscal del ostensible desajuste existente en la estructura de precios relativos– llegó a representar casi cinco puntos porcentuales del PBI, o más del 20% del gasto público del gobierno nacional. Puesto de otra manera, una parte muy relevante del aumento del gasto público era un simple reflejo del atraso del tipo de cambio real y de las tarifas, y podía corregirse, no sin esfuerzo, si se verificaba un cambio en esos precios relativos.

En menor medida, el aumento del gasto corriente estaba explicado también por el incremento en las transferencias a provincias y, sobre todo, el incipiente pero sostenido crecimiento de los gastos previsionales, que pasaron de apenas el 1% del PBI a valores superiores al 3% del PBI (véase el Cuadro 1). A pesar de ello, el sistema previsional siguió mostrando un abultado superávit dado que el número de jubilados era todavía en ese entonces mucho menor que los que aportaban y lo sería por varios años posteriores al gobierno peronista.¹⁵ Por ende, a pesar de su lenta pero inexorable reducción, esos recursos seguirían siendo una fuente importante de recursos netos para el financiamiento del fisco.

Por último, si bien los gastos de consumo mantuvieron su participación constante con relación al producto, en torno del 6,8%, su composición varió a favor de las remuneraciones y en detrimento de las compras de bienes y servicios, en línea con el fuerte aumento verificado en esos años en la planta de empleados públicos (véase el Cuadro 1). En los años previos al ascenso del peronismo el empleo público ya había crecido a un ritmo promedio del 4% anual, con subas muy fuertes en 1944 y 1945. Luego de la asunción de Perón, la creación de cargos públicos se aceleró hasta alcanzar un inédito ritmo del 7% anual. En una primera etapa dicho crecimiento vino acompañado de un fuerte aumento de los salarios reales, situación que se revirtió a partir de 1949. En el contexto del programa de ajuste, vinculado al programa antinflacionario, desde 1952 el empleo público se estancó y en el marco de una fuerte contracción real de la remuneración promedio el gasto salarial tendió a reducirse levemente como proporción del PBI.¹⁶

Por último, es importante destacar el gran aumento del gasto en educación y en particular en salud, en parte como gasto en consumo, pero también por el gasto en inversión asociado a la construcción de hospitales.¹⁷

El aumento del gasto público tuvo como contrapartida un incremento de la presión tributaria

La crisis de 1930 había llevado a una fuerte caída de la recaudación, incluyendo el colapso de los aranceles de importación, que hasta ese momento representaban el 60% de los ingresos fiscales del gobierno nacional. La respuesta a esto fue la búsqueda de nuevas fuentes de recursos fiscales, como el impuesto a los réditos y el impuesto a las ventas.

En la década del cuarenta la creciente participación del Estado en la economía agregó un factor de presión a la búsqueda de fuentes alternativas de ingresos fiscales. Al mismo tiempo, la necesidad de crear nuevos tributos se combinó con la intención de lograr una mayor progresividad de la estructura tributaria. A fines de 1943, en la presidencia de Ramírez, se instrumentaron una serie de medidas tributarias que se reflejaron claramente en la recaudación, la cual se incrementó casi 2 p.p. del PBI entre 1943 y 1945, dejando una base tributaria ampliada al gobierno de Perón.¹⁸ La mayor parte de este incremento estuvo explicada por el desempeño de algunos impuestos directos, como los de réditos y beneficios extraordinarios, y por los ingresos de la seguridad social. Los impuestos directos –ganancias, capital y patrimonio– llegaron a recaudar más del 25% de los ingresos en 1944 y se mantuvieron en esos elevados niveles por varios años, una experiencia que no volvió a repetirse en la Argentina.

Durante el gobierno de Perón, en particular hasta 1950, se intensificó la tendencia creciente de la presión tributaria, que había comenzado en 1944. Así, la expansión del gasto del gobierno nacional fue financiada, en parte, por un incremento significativo de los ingresos fiscales, que pasaron del 11,7% del PBI en 1945-46 al 18,7% del PBI en 1954-55 (véase el Cuadro 2).

La principal fuente de recursos fiscales fueron los ingresos tributarios, que incluyen los recaudados por la DGI, la Aduana y la seguridad social y los beneficios del cambio, provenientes estos últimos de las operaciones de importación y exportación, dada la diferencia entre el tipo de cambio de estas. Estos recursos, que representaron en promedio un 87% del total de ingresos, aumentaron del 9,5% del PBI al 15,8% del PBI entre 1946 y 1955 (véase el Cuadro 2).¹⁹ Dentro de estos ingresos, se combinó un deterioro progresivo de la recaudación vinculada al comercio exterior con un aumento sistemático de los ingresos provenientes de las cajas previsionales y con una mayor presión tributaria en los impuestos recaudados por la DGI, inicialmente en los impuestos directos y, más adelante, en los indirectos.²⁰

Cuadro 2: Ingresos totales del gobierno nacional (en % del PBI)

	1945	1946	1947	1948	1949	1950	1951	1952	1953	1954	1955		1946-1948	1955-1948	1946-1955
Ingresos totales	12,1%	11,3%	14,5%	16,2%	18,6%	18,6%	18,6%	19,3%	19,2%	19,4%	17,9%		4,9%	1,7%	6,6%
Ingresos corrientes	12,0%	11,2%	14,5%	16,1%	18,1%	18,5%	18,1%	19,2%	19,0%	19,3%	17,6%		5,0%	1,5%	6,4%
Ingresos tributarios	9,7%	9,5%	12,9%	14,2%	15,4%	16,3%	16,2%	17,3%	16,6%	17,1%	15,8%		4,7%	1,7%	6,3%
Impuestos directos	3,9%	3,6%	5,0%	6,0%	6,3%	6,9%	6,3%	7,1%	6,8%	6,7%	6,4%		2,4%	0,4%	2,8%
Rentas brutas del Gobierno Nacional	2,6%	2,4%	3,5%	3,9%	4,0%	4,6%	4,4%	4,9%	4,4%	4,1%	3,8%		1,4%	0,0%	1,4%
Aportes de afiliados a Cajas de Previsión	1,3%	1,2%	1,5%	2,1%	2,3%	2,3%	1,9%	2,2%	2,4%	2,6%	2,6%		1,0%	0,4%	1,4%
Impuestos indirectos	5,0%	5,3%	6,1%	6,3%	7,7%	8,7%	9,1%	9,1%	9,4%	10,1%	9,4%		1,1%	3,0%	4,1%
Rentas brutas del Gobierno Nacional	4,0%	4,2%	4,4%	4,3%	5,4%	6,2%	7,1%	6,7%	6,8%	7,2%	6,7%		0,1%	2,4%	2,5%
Aportes patronales a Cajas de Previsión	1,0%	1,0%	1,6%	2,0%	2,3%	2,6%	2,0%	2,4%	2,6%	2,9%	2,6%		1,0%	0,6%	1,6%
Beneficios de cambio	0,8%	0,7%	1,8%	1,8%	1,4%	0,6%	0,8%	1,0%	0,5%	0,3%	0,0%		1,2%	-1,8%	-0,6%
Ingresos no tributarios	2,2%	1,7%	1,6%	2,0%	2,7%	2,3%	1,9%	1,9%	2,4%	2,2%	1,8%		0,3%	-0,2%	0,1%
Bienes nacionales	0,4%	0,2%	0,2%	0,2%	0,3%	0,4%	0,3%	0,3%	0,3%	0,3%	0,3%		0,0%	0,1%	0,1%
Servicios nacionales	0,7%	0,8%	0,7%	0,9%	1,1%	1,1%	0,8%	0,9%	1,0%	0,9%	0,7%		0,1%	-0,1%	-0,1%
Rentas diversas	0,3%	0,1%	0,2%	0,3%	0,5%	0,3%	0,2%	0,2%	0,3%	0,2%	0,1%		0,2%	-0,2%	0,0%
Recursos de cuentas especiales	0,8%	0,5%	0,5%	0,6%	0,8%	0,5%	0,6%	0,5%	0,8%	0,7%	0,6%		0,1%	0,0%	0,1%
Ingresos de capital	0,1%	0,1%	0,1%	0,1%	0,5%	0,1%	0,4%	0,1%	0,1%	0,2%	0,3%		0,0%	0,2%	0,2%
Ingresos tributarios (sin beneficios del cambio)	8,9%	8,8%	11,1%	12,3%	14,0%	15,6%	15,5%	16,2%	16,1%	16,8%	15,8%		3,5%	3,5%	6,9%

Fuente: En base a CEPAL (1959).

Para obtener mayores recursos tributarios, el gobierno de Perón tomó una serie de medidas que en los primeros años afectaron a los impuestos directos recaudados por la DGI. En 1946, se modificó el impuesto a los réditos para ampliar las rentas alcanzadas e incrementar las alícuotas del gravamen, especialmente, de las sociedades.²¹ Asimismo, se creó un nuevo impuesto a las ganancias eventuales que gravaba las ganancias de capital de las personas físicas no alcanzadas por el impuesto a los réditos. Estos gravámenes ganaron participación en la estructura tributaria hasta 1948. Sin embargo, a partir de entonces, las medidas para incrementar ingresos recayeron, más bien, en impuestos indirectos, que pasaron a recuperar entre 1949 y 1955 el peso perdido hasta entonces en la estructura tributaria. Las medidas más relevantes de este último período fueron el aumento de la alícuota del impuesto a las ventas, el incremento de los precios máximos de los combustibles, que aumentó la base imponible del respectivo tributo, y el cambio de la forma de recaudación de los impuestos internos, que pasó de un impuesto por unidad a uno ad valorem, lo que implicó el aumento de la carga tributaria de algunos bienes.

Por otra parte, los ingresos vinculados con el comercio exterior, salvo por la recuperación transitoria en los primeros años de la posguerra, continuaron mostrando una caída en términos del PBI, perdiendo relevancia en la estructura tributaria. La recaudación de aduanas, principalmente por aranceles a las importaciones, pasó del 1% del PBI en 1946 al 0,4% del PBI en 1955. La política de sustitución de importaciones disminuyó la relación entre importaciones y el PBI, mientras que el estancamiento que evidenciaron las exportaciones, incluyendo las sequías en 1949 y 1951, derivaron en menores importaciones. Así, las compras al exterior se mantuvieron prácticamente en torno a U$S 1.000 millones a partir de 1949, un valor similar al de 1929 y que sólo fue superado en 1960. Por otra parte, los beneficios del cambio de las operaciones de exportación e importación, resultante del distinto tipo de cambio aplicado a las mismas, alcanzaron un pico del 1,8% del PBI en 1947 y 1948, para luego, como parte de la corrección de precios relativos, caer hasta desaparecer como fuente de ingresos fiscales al final del segundo mandato de Perón.

Finalmente, los ingresos por aportes y contribuciones a la seguridad social continuaron la tendencia ascendente iniciada a partir de 1944 por la creación de la caja de empleados de comercio, a la que se sumó la de empleados de la industria en 1946. Así, el fuerte incremento del número de aportantes, en un contexto de aumento de los salarios reales, impulsó esta fuente de ingresos, que pasó del 2,5% del PBI en 1946 al 5,8% del PBI en 1955, aumento que se concentró principalmente entre 1946 y 1950. Esta dinámica de los ingresos previsionales, en un contexto de cajas de reciente creación, derivó en un superávit creciente de la seguridad social, que alcanzó un promedio del 4,2% del PBI durante el gobierno peronista. Como veremos enseguida, este excedente fue utilizado como una fuente muy relevante de financiamiento del gasto del resto del gobierno nacional.