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1 Nuestro agradecimiento a Oscar Cetrángolo, Pablo Gerchunoff y Roy Hora por sus comentarios a una versión preliminar de este documento.

* BCRA.

** UBA-BCRA.

*** UTDT-UBA.

2 Véase Escudé (1980) en relación con las medidas restrictivas para la Argentina que aplicó Estados Unidos durante el período 1945-49.

3 El esquema instaurado a partir de la reforma bancaria de 1946 es un caso arquetípico del carácter extremo que tomaron en el caso local varios de los mecanismos de fomento e intervención estatal en los mercados utilizados en el período bajo estudio. Si bien la etapa de posguerra fue testigo –a través del control de las tasas de interés, la regulación estricta de la actividad bancaria y de los mercados bursátiles, las restricciones a la movilidad internacional de capitales, e incluso, en muchos casos la participación estatal directa en la actividad financiera y el direccionamiento del crédito– de la implementación de esquemas de represión financiera en la mayoría de las economías, las modalidades que ese esquema tomó en el caso local fueron particularmente extremas y, podría decirse, hasta estrafalarias. En efecto, la nacionalización de todos los depósitos y la centralización completa del crédito otorgaron al gobierno un virtual monopolio de la creación crediticia y quitaron toda iniciativa al sector privado. Ese esquema, junto con la vigencia de tasas de interés fuertemente negativas en términos reales, se tradujo en un inédito y sistemático sesgo expansivo de las políticas durante la mayor parte del período. Además de inducir numerosas distorsiones microeconómicas en la asignación de los recursos, como se verá, dicho esquema estuvo en la base de la generación de importantes desbalances a nivel agregado y dio lugar a significativas transferencias de riqueza en favor de los deudores públicos y privados y en detrimento de los ahorristas.

4 A ello debe sumarse el gasto de provincias y municipios. Contabilizando estos, el tamaño del sector público consolidado se ubicó en torno al 25% del PBI. Esta cifra contrasta con valores típicos del orden del 19% durante la década del treinta.

5 Los datos de las cuentas públicas se obtuvieron de CEPAL, “El desarrollo económico de la Argentina”, Serie: Análisis y Proyecciones del Desarrollo Económico, vol. 5, 1959. Corresponden al gobierno nacional consolidado, que incluye las cuentas del gobierno nacional, organismos descentralizados (incluyendo el IAPI), seguridad social y aportes a empresas del Estado (véase el apartado metodológico). Por su parte, los datos del PBI nominal corresponden a las cuentas nacionales de 1960 publicadas por el BCRA en 1975. Para los datos previos a 1950 se empalmó la serie anterior con las variaciones del PBI nominal de las cuentas nacionales a precios de 1950 de la Secretaría de Asuntos Económicos de 1955. Las cuentas nacionales a precios de 1950 presentan un PBI nominal inferior a las de precios de 1960, con lo cual el cociente entre gasto y producto se incrementa cuando se utilizan las primeras. Estas series están publicadas en Series históricas de cuentas nacionales de la República Argentina, vol. III, BCRA, 1976.

6 Estas operaciones estuvieron concentradas principalmente en los años 1947 y 1948 y representaron, respectivamente, el 3,2% y el 7,3% del PBI. Como se sabe, su financiamiento ocurrió mayormente a través de un agresivo –y tal vez imprudente– uso de divisas, lo que se tradujo en una fuerte erosión de la holgada posición inicial de reservas internacionales. Más allá de discutidas y polémicas cuestiones de valuación y, aunque se trataba de divisas bloqueadas en el área de la libra, de oportunidad financiera –temas que concitaron una enorme atención en el momento y en la literatura historiográfica posterior–, estas operaciones representaron en la práctica un cambio en la composición de los activos públicos. Por lo tanto, no deberían haber tenido a priori un impacto patrimonial.

7 Además de las compras de activos existentes, la inversión financiera incluye expropiaciones y algunos préstamos, entre los que se destacan los convenios con España e Italia.

8 En este rubro se destacaron la creación de Empresa Mixta Telefónica Argentina (EMTA), Agua y Energía Eléctrica, Empresa Ferrocarriles del Estado (EFEA), Flota Argentina de Navegación de Ultramar (FANU), Flota Argentina de Navegación Fluvial (FANF), Aerolíneas Argentinas, Empresa Nacional de Energía y Empresa Nacional de Transporte.

9 El congelamiento de los alquileres fue otro componente central de las políticas de ingresos del período. A diferencia de la visión popular, el congelamiento de alquileres fue, en realidad, una decisión del gobierno conservador en 1943. Con algunos retoques esa decisión se mantuvo durante el peronismo y recién se eliminó en 1976.

10 Los datos se obtuvieron de Núñez Miñana, H. y Porto, A., “Inflación y tarifas públicas: Argentina 1945-1980”, en Desarrollo Económico, n° 84, vol. 21, 1982.

11 Inicialmente, los aportes se concentraron en los ferrocarriles y en la empresa de transportes de la Capital Federal (CTCBA), que manejaba los subtes, tranvías y ómnibus de la ciudad. Más adelante, pasaron a tener mayor relevancia en el total de las transferencias del gobierno nacional los destinados a empresas del sector de combustibles y energía eléctrica.

12 El IAPI se creó el 28 de mayo de 1946, entre la elección de Perón como presidente y su asunción, por un decreto firmado por Farrell. Dependía originalmente del Banco Central y estaba presidido por Miguel Miranda, presidente de esta última entidad. En 1949 quedó bajo la órbita del Ministerio de Economía y en 1952 pasó a depender del Ministerio de Comercio Exterior. Si bien la existencia de este tipo de organismos que centralizaban el comercio exterior no era extraña para la época, el IAPI se dedicó a muchas otras actividades. Así, realizó un conjunto muy relevante de operaciones vinculadas con el financiamiento de gastos corrientes (adquisición de insumos, pagos de salarios, viáticos, comisiones), la nacionalización de empresas (de ferrocarriles, teléfonos y radiodifusoras) y la compra de nuevos bienes de capital (vinculados a las nacionalizaciones, al equipamiento de la flota fluvial, marítima y aérea, a la defensa nacional –como la compra de aviones de combate–, y al sector de energía, como equipos para la explotación de petróleo y energética y la construcción de gasoductos). Es decir que, en la práctica, se convirtió en una segunda tesorería sin ningún tipo de control (Cortés Conde, 2007).

13 Los países europeos importadores de materias primas se agruparon para aumentar su poder de negociación en sus compras externas, y algunos países exportadores de commodities también concentraron su comercio exterior; por ejemplo, Australia (Australia Wheat Board), Canadá (Canadian Wheat Board) o Estados Unidos (Commodity Credit Corporation).

14 Entre 1949 y 1952, frente a una inflación acumulada del orden del 200%, la suba nominal de los distintos tipos de cambio vigentes para el comercio exterior apenas fue de entre el 33 y el 5%.

15 Las cajas existentes al inicio del gobierno de Perón eran las de empleados públicos (creada en 1904), ferroviarios (1915), empleados de servicios públicos (1921), bancarios (1923), militares (1933), periodistas y marina mercante (1939) y comercio (1944). Durante el gobierno peronista se crearon la caja previsional de los empleados industriales en 1946 y las cajas previsionales de empresarios, profesionales, independientes y trabajadores rurales en 1954. Si bien no se registró un aumento significativo del número de cajas previsionales, sí se verificó una gran expansión del número de aportantes y beneficiarios durante el período. Sobre este tema, véase el capítulo 5 en este mismo volumen, a cargo de Juan Luis Bour.

16 Un rubro del gasto corriente que cayó fuertemente fueron los intereses de la deuda pública, que pasaron del 1,5% del PBI en 1945 a apenas el 0,1% en 1955. La principal razón de esta abrupta disminución fue, naturalmente, la fuerte reducción operada en el peso de la deuda pública, que, en el mismo período, pasó del 42% del producto a sólo el 29%. La repatriación de deuda externa resultó en su virtual eliminación, pero eso apenas explica una pequeña porción de la caída en el nivel de endeudamiento. Tal como se menciona en la sección que estudia el financiamiento del déficit, el grueso debe atribuirse a la licuación experimentada por los títulos a tasas de interés reales fuertemente negativas recibidos por las cajas jubilatorias.

17 El ministro de Salud, Ramón Carrillo, impulsó la creación de un sistema de salud universal. La oposición, en especial de los sindicatos, no lo permitió, pero se duplicaron las camas en los hospitales y el número de médicos, a la vez que amplió la campaña de vacunación y hubo una fuerte reducción de la mortalidad infantil (Torre y Pastoriza, 2002).

18 Se reformó el impuesto a los réditos ampliando la escala de alícuotas e incrementando la alícuota máxima, y aumentando los mínimos no imponibles y las deducciones. Se creó el gravamen a los beneficios extraordinarios de las actividades productivas que gravaba las utilidades superiores al 12% del capital y las reservas libres, que fue implementado como un impuesto transitorio ante la situación excepcional que generaba la Segunda Guerra Mundial, con el argumento de que llevaba a muchas empresas a tener utilidades superiores a las corrientes. También se modificó el impuesto a la transmisión gratuita de bienes para mejorar su recaudación. Además, se incrementó la alícuota del impuesto a las ventas para las exportaciones del 3 por mil al 1,25%, equiparando la alícuota de las ventas externas con la de las ventas al mercado interno, se modificaron los impuestos internos (con aumentos de tasas y nuevos bienes gravados) y se crearon el impuesto de emergencia a los hipódromos y el de premios de Lotería. En el ámbito de la seguridad social, se destacó la creación de la caja previsional de los empleados de comercio en 1944.

19 La DGI se creó en diciembre de 1946, agrupando la Dirección General de Impuesto a los Réditos y la Administración General de Impuestos Internos.

20 La clasificación de impuestos directos e indirectos incluye no sólo los impuestos de la DGI, sino también los de comercio exterior (como indirectos) y los de seguridad social (aportes personales como directos y contribuciones patronales como indirectos).

21 A partir de entonces, el impuesto a los réditos sufrió modificaciones adicionales. Se incrementaron las alícuotas, particularmente, para las sociedades, y en varias oportunidades se ajustaron los mínimos no imponibles y las deducciones para compensar el impacto del aumento nominal de los ingresos en la carga tributaria.

22 Estas cifras refieren al comportamiento del gobierno nacional consolidado y excluyen la evolución fiscal de provincias y municipalidades (véase CEPAL, 1959).

23 Aunque figuran en las estadísticas fiscales presentadas por CEPAL (1959), en teoría la concesión de préstamos a España e Italia representan operaciones financieras “debajo de la línea” y, estrictamente, no deberían ser considerados como parte del gasto público. Sin embargo, si se toma en cuenta que estos préstamos fueron concedidos en pesos a tasas nominales muy reducidas y que tendieron a licuarse en términos reales, entonces podrían considerarse dentro del déficit fiscal. Según las estimaciones de Sourrouille y Ramos (2013), la recuperación del crédito otorgado a España fue del orden del 50%. Cabe presumir que una suerte similar corrieron las acreencias existentes con Italia.

24 Hay una extensa literatura sobre la noción de resultado fiscal estructural y los ajustes posibles a las cuentas públicas para depurarlas de efectos cíclicos. Entre otros, puede consultarse Bornhorst et al., 2011.

25 Dos son los ajustes principales efectuados a las series de ingresos fiscales para llegar al resultado financiero corregido cíclicamente: por un lado, los ingresos tributarios del gobierno nacional fueron corregidos para dar cuenta de la brecha del producto (negativa en 1946 y en 1952-54 y fuertemente positiva en 1948-1951 y 1955); por el otro, el rubro “diferencias de cambio” fue corregido para dar cuenta de la evolución cíclica de los términos de intercambio.

26 Las fases cíclicas fueron definidas aquí a partir del comportamiento de la brecha del producto: las fases expansivas comprenden aquellos años en que la brecha va de un valle a un pico (1946-48 y 1953-55) y viceversa (1949-52, con un hiato en 1951).

27 Aunque formalmente el gobierno nacional colocaba papeles de deuda en las cajas previsionales para captar sus excedentes financieros, el rendimiento real ofrecido era sistemáticamente negativo dado que sus tasas nominales oscilaron en torno del 4% al 5% anual (véase Blanco, 1956). De modo que la licuación de esos pasivos se asemejaba en la práctica a un impuesto captado por el fisco. Las cifras de resultado fiscal del gobierno nacional consolidado presentadas en el Cuadro 3 colocan dichos ingresos netos del sistema previsional “arriba de la línea” como una fuente regular de recursos. No se sugiere aquí que esos recursos no deban efectivamente contabilizarse disminuyendo –como lo hacen– el resultado financiero deficitario. Se quiere simplemente llamar la atención sobre el hecho de que el desequilibrio de las cuentas públicas estaba financiado por una voluminosa fuente de fondos destinada a agotarse en un futuro más o menos cercano.

28 Cabe mencionar que en el caso del trigo (el principal producto comercializado por el IAPI) ya en el año 1949 se registraron pérdidas (Sourrouille y Ramos, 2013).

29 Algo similar ocurrió, como ya se dijo, con las tarifas de los servicios públicos que fueron deliberadamente retrasadas para evitar el deterioro de los salarios reales, manteniendo a las empresas recientemente estatizadas como una fuente de importante desequilibrio presupuestario. Reutz (1991) y Cortés Conde (2005) enfatizan la necesidad de incorporar los déficits de las empresas públicas, entre otros rubros “fuera de presupuesto”, para tener una dimensión adecuada del tamaño de los déficits fiscales del período. Sin embargo, las cifras presentadas en los cuadros de este trabajo ya incorporan los subsidios necesarios para solventar los desbalances presupuestarios de las empresas públicas. Véase el apéndice metodológico en este mismo libro, a cargo de Marcela Harriague y Agustina Rayes, para una comparación de cifras y metodologías de cómputo donde se presenta una discusión detallada del tratamiento de estos y otros rubros “extrapresupuestarios”.

30 El reconocimiento fiscal a través del bono de consolidación fue, en rigor, menor que el monto real del quebranto provocado por la actividad del IAPI ya que la emisión de ese título (por m$n 27.599 millones) apenas reconoce poco más que el valor nominal de los créditos acumulados e impagos que llegaron a representar entre el 30 y el 40% de los activos de los principales bancos públicos involucrados (véase una discusión de estos puntos en Todeschini, 2005, y en Cortés Conde, 2007). Con diferencias no muy significativas respecto de este último trabajo, un cálculo actualizado a la fecha de emisión del bono del valor real de esos flujos de financiamiento (sumando una tasa real del 5%, 1% superior a la tasa media de crecimiento de la economía en el período) arrojaría un total de m$n 93.698 M (32% del PBI). De modo que aproximadamente una cifra equivalente al 23% del PBI fue licuada por la inflación e implicó una transferencia de riqueza no deseada desde los tenedores de medios de pago a los beneficiarios de la actividad del IAPI (los receptores de sus subsidios en el sector privado y el propio sector público).

31 En Reutz (1991) se sugiere que, del mismo modo que corresponde hacerlo con los desbalances de las empresas públicas y los créditos impagos del IAPI, a los déficits fiscales del período deberían adicionarse, asimismo, los préstamos hipotecarios otorgados mayoritariamente por el Banco Hipotecario. El stock nominal acumulado de estos préstamos entre 1946 y 1955 fue de unos m$n 20.000 millones, otro 25% de la creación bruta de medios de pago. Una parte muy relevante de esta cartera también fue licuada por la inflación y fue en la práctica financiada involuntariamente por los tenedores de medios de pago: un cálculo similar al efectuado en la nota de pie de página anterior arroja un valor equivalente al 15% del PBI. Sin embargo, en la medida en que posiblemente el remanente no en todos los casos representaba préstamos incobrables, no necesariamente corresponde a nuestro juicio incorporarlos como déficits fiscales “no computados”. En el marco del reordenamiento bancario a fines de 1957, la memoria del BCRA reconoció que esos préstamos también deberían consolidarse pero, en este caso, a través de las renacidas cédulas hipotecarias (que habían sido rescatadas a partir de 1946 y se buscaba volver a utilizar como mecanismo de financiación del crédito a la vivienda). De este modo, en cancelación de los redescuentos originalmente otorgados, el Banco Central recibió de los bancos valores hipotecarios por un total de $ 25.500 millones (8,9% del PBI), aunque en este caso se vio obligado a seguir otorgando redescuentos (por unos m$n 5.000 millones) para continuar financiando la actividad crediticia.

32 Dada la lógica de funcionamiento del sistema bancario en el período, a los fines del cálculo del señoreaje sobre los medios de pago internos hemos considerado la totalidad del dinero transaccional (billetes y monedas en poder del público y depósitos a la vista), y no la base monetaria, como pasivo del BCRA. De este modo, en las cifras presentadas en el cuadro el señoreaje puro representa la evolución de los saldos reales de dinero transaccional medidos sobre el PBI y lo mismo ocurre con la captación de “impuesto inflacionario”, que está calculada como la erosión del valor real de dicho agregado monetario. Ese “impuesto inflacionario” –de allí las comillas– no fue utilizado únicamente para financiar –por vías directas o extrapresupuestarias– al fisco, sino que también operó como mecanismo de subsidio y transferencia de riqueza a los deudores privados del sistema bancario a través de la licuación inflacionaria de sus préstamos posibilitada por la vigencia de tasas de interés reales notoriamente negativas.

33 Cabe considerar que del total de redescuentos otorgados por el sistema bancario al sector privado, alrededor de un 40% estuvo dirigido a las financiaciones hipotecarias, en el marco de la agresiva política de viviendas implementada por el gobierno. Véase la nota al pie n° 32.

34 Las reservas internacionales pasaron de 1.686 millones de dólares a 387 millones de dólares en apenas tres años.

35 Pese a lo que suele suponerse, el “pacto” entre Perón y sus bases de apoyo estaba lejos de estar plenamente consolidado en la primera fase de su gobierno. Además de sus propias convicciones, la importancia que Perón asignaba a las iniciativas de política dirigidas a distribuir el ingreso en favor de los asalariados tenía que ver precisamente con las constricciones que le imponía (o creía que le imponía) una posición política que todavía percibía como frágil. En este sentido, es erróneo mirar al Perón de 1947 o 1948 como el líder indiscutido que fue después: necesitaba todavía asegurar esas lealtades, algo que recién logró con su reelección plebiscitaria de 1951, que amplió mucho su margen de iniciativa.

36 Un detalle, narrado en sus memorias por el entonces embajador de España, haría pensar que la situación fue algo más complicada. Se relata allí que, a los pocos días de dejar el gobierno, Miranda lo visitó con el objetivo de pedirle que lo ayudara a salir del país. El embajador cumplió con el pedido y lo envió por canales no oficiales a Montevideo, donde vivió hasta su fallecimiento en 1953.

37 Perón no era, en realidad, ajeno a esa visión, como lo demuestra el consejo dado al presidente Ibáñez en su visita a Chile. Véase el epígrafe de este capítulo.

38 La activa participación de Perón en las negociaciones previas al lanzamiento del programa parece confirmar la relevancia que le dio a esa decisión. También es interesante que, a pesar de ese involucramiento, Perón no pudo convencer al sindicalismo para que apareciera liderando una estrategia que, después de un aumento inicial, congelaba los salarios por dos años. Por lo tanto, tuvo que tomar esa decisión en la soledad del poder. Esa negociación está detallada en un trabajo de Sowter (2013). Una síntesis se puede leer en Gerchunoff (2018).