Читать книгу La economía de Perón - Javier Ortiz - Страница 30

La disímil evolución de ingresos y gastos reseñada en las dos secciones previas se tradujo en déficits relativamente importantes en las cuentas públicas, lo que si bien estaba lejos de ser una novedad en el país, sí lo era en otras dimensiones. Por un lado, a partir del creciente involucramiento del Estado en la dinámica económica y el uso activo de la política fiscal con fines redistributivos y de estímulo al empleo impulsados por el peronismo, el tamaño de los desequilibrios tendió a ser mayor que en el pasado. El contraste con la década previa, en la que hubo un gran ajuste fiscal en los primeros años de la crisis, puede explicarse entre otras cosas por las demandas políticas que el gobierno tenía que atender. En cierto sentido, también, por las nuevas ideas keynesianas respecto al papel de la política fiscal que recién vieron la luz en 1936 y acababan de ser aplicadas con éxito por Estados Unidos durante el conflicto bélico.

Sin embargo, más allá del tamaño del desequilibrio, lo más relevante fue lo ocurrido con los mecanismos de su financiamiento: mientras una parte de las fuentes de recursos utilizados eran de naturaleza sólo transitoria –lo que auguraba potenciales problemas futuros para sostener los niveles de gasto alcanzados sin generar mayores desequilibrios–, comenzó, al mismo tiempo, a apelarse al financiamiento monetario sistemático para su atención. En cierta medida esto último ocurrió de manera explícita pero, fundamentalmente, lo hizo por vías extrapresupuestarias muy poco transparentes.

En promedio, en el período 1946-55 el desequilibrio fiscal observado osciló en torno al -4,4% del PBI.²² Sin embargo, cabe tener en cuenta que esos registros toman en consideración operaciones extraordinarias y no recurrentes, tales como la nacionalización de servicios públicos, así como la concesión de préstamos a España e Italia por parte del IAPI.²³ Cuando se depura al gasto de ambos tipos de operaciones el resultado financiero promedio se ubicó en valores mucho más reducidos, de alrededor del -2,6% del PBI (véase el Cuadro 3), un desequilibrio que está lejos de ser particularmente pronunciado y no es mucho mayor que el observado en períodos previos.

Obviamente, esa evolución promedio esconde el contraste entre diferentes etapas. Si se trabaja con las cifras “sin depurar” de operaciones extraordinarias, ese contraste es particularmente marcado y pueden distinguirse con suma nitidez etapas con rasgos muy diferentes en la evolución de la política fiscal de esos años: la corta pero intensa fase inicial (1946-48) de fuerte expansión, impulso redistributivo y avance estatal en sectores clave de la economía (-7,3% del PBI, con un pico que llegó al -13,5% en 1948), el período de ajuste de 1949-53 (-2,9%) y la reaparición de las tendencias al desequilibrio presupuestario, una vez que la economía retomó un mayor ritmo de crecimiento sobre bases algo menos frágiles (-3,8%).

Cuadro 3: Resultado financiero del gobierno nacional consolidado

(en % del PBI)

	1945	1946	1947	1948	1949	1950	1951	1952	1953	1954	1955		1946-48	1949-53	1954-55	1946-55
Ingresos totales (1)	12,1%	11,3%	14,5%	16,2%	18,6%	18,6%	18,6%	19,3%	19,2%	19,4%	17,9%
Gasto total (2)	17,0%	15,5%	18,7%	29,7%	22,8%	22,0%	20,8%	21,3%	21,5%	23,4%	21,5%
Resultado financiero (3 = 1 - 2)	-4,9%	-4,2%	-4,2%	-13,5%	-4,3%	-3,4%	-2,2%	-2,1%	-2,4%	-4,0%	-3,6%		-7,3%	-2,9%	-3,8%	-4,4%
Convenios e inversión indirecta (4)	0,8%	1,4%	1,9%	1,4%	0,6%	1,2%	0,5%	0,5%	0,5%	0,5%	0,5%
Gasto total sin convenios ni inversión indirecta (5 = 2 - 4)	16,2%	14,1%	16,8%	28,3%	22,3%	20,8%	20,3%	20,8%	21,0%	22,9%	21,0%
Resultado fin. sin convenios ni inversión indirecta (6 = 1 - 5)	-4,1%	-2,8%	-2,2%	-12,1%	-3,7%	-2,2%	-1,7%	-1,6%	-1,8%	-3,4%	-3,2%		-5,7%	-2,2%	-3,3%	-3,5%
Nacionalizaciones y expropiaciones (7)	0,4%	0,1%	1,3%	5,9%	1,0%	0,4%	0,2%	0,1%	0,0%	0,0%	0,0%
Gasto total sin nacional.,convenios e inv. indirecta (8 = 5 - 7)	15,8%	14,0%	15,5%	22,4%	21,3%	20,4%	20,1%	20,7%	21,0%	22,9%	21,0%
Resultado fin. sin nacional., conveniose inv. indirecta(9 = 1 - 8)	-3,7%	-2,7%	-0,9%	-6,2%	-2,7%	-1,8%	-1,5%	-1,5%	-1,8%	-3,4%	-3,1%		-3,3%	-1,9%	-3,3%	-2,6%
Resultado cajasprevisionales (10)	1,7%	1,9%	3,0%	3,8%	4,3%	4,8%	4,0%	4,3%	4,8%	4,6%	3,8%		2,9%	4,4%	4,2%	3,9%
Resultado financierosin cajas previsionales (11 = 9 - 10)	-5,4%	-4,6%	-3,9%	-10,0%	-7,0%	-6,6%	-5,6%	-5,8%	-6,6%	-8,0%	-6,9%		-6,2%	-6,3%	-7,5%	-6,5%

Fuente: En base a CEPAL (1959).

Sin embargo, como se sugirió previamente, esa evolución está muy distorsionada por las operaciones extraordinarias antes mencionadas, de modo que esa mirada epifenoménica puede dificultar la apreciación del impulso fiscal subyacente en cada una de las etapas. En efecto, si bien las cifras depuradas muestran todavía un cierto contraste entre períodos, ese contraste es mucho menos acentuado: -3,3% del PBI en los años iniciales, -1,9% en los años de ajuste y, nuevamente, -3,3% en la fase final del gobierno.

De todos modos, pese a esta depuración, un entendimiento aún más acabado de la dinámica fiscal subyacente puede alcanzarse si la evolución de las cuentas públicas es corregida, a su vez, por el impacto provocado en los ingresos por factores de naturaleza puramente cíclica. Vale decir, si se considera el comportamiento del denominado resultado fiscal estructural.²⁴ Esta medida, que se presenta en el Gráfico 5.a, compara la evolución del déficit financiero “depurado” de operaciones extraordinarias con ese mismo resultado pero cíclicamente ajustado.²⁵ Así, una vez que se depuran los ingresos gubernamentales de factores de naturaleza puramente cíclica se puede tener un panorama más claro de la dinámica fiscal subyacente, algo especialmente útil para analizar el período en cuestión caracterizado por impulsos cíclicos pronunciados. Esto se observa en el Gráfico 5.b, que muestra la variación anual del resultado fiscal estructural, una medida más apropiada del comportamiento subyacente de las finanzas públicas (o impulso fiscal). Al cruzar esta medida con el comportamiento de la brecha de output se aprecia con bastante claridad que –excepto en los años extremos del período de gobierno– la política fiscal llevada adelante por el gobierno peronista fue de naturaleza esencialmente procíclica:²⁶ el gasto público se expandió fuertemente –y, en consecuencia, el resultado estructural se deteriora– durante los años de auge (notablemente en 1948, cuando la brecha positiva del output aumenta fuertemente hasta el 8% y el resultado fiscal estructural disminuye en casi seis puntos porcentuales del PBI) y tiende a contraerse en forma marcada en los períodos de receso cíclico (especialmente en 1949 y en 1952). Ese patrón de comportamiento cíclico se mantiene en los años finales del período de gobierno, luego del período de consolidación fiscal cuando el déficit de las cuentas públicas vuelve a ampliarse coincidiendo con la recuperación de la actividad económica (gráficos 5.a y 5.b).

Hay, además, un aspecto muy relevante a tener en cuenta cuando se considera la dinámica fiscal del período. En efecto, ya se dijo que las cuentas públicas se beneficiaron del fuerte ascenso observado en los ingresos de la seguridad social, una importante fuente de fondos para el fisco que era, por razones de diseño y demográficas, de naturaleza esencialmente transitoria y tendería a agotarse con el transcurso del tiempo. En el marco de un esquema de reparto, a medida que fueran jubilándose los aportantes a las nuevas cajas previsionales, las contribuciones dejarían de superar a los beneficios, lo que implicaría que, en la práctica, no se podría sostener en forma permanente el fuerte aumento verificado en los niveles de gasto. Esto ocurrió recién después de finalizado el gobierno peronista. Entretanto, los excedentes financieros del sistema jubilatorio fueron una fuente muy relevante de financiamiento para el gobierno nacional, que colocaba una significativa cantidad de títulos públicos en las cajas previsionales. Así, el 90% del aumento nominal en la deuda pública ocurrido entre 1946 y 1955 está explicado por el incremento de estos papeles (véase el Cuadro 4). En promedio, el financiamiento anual recibido automáticamente por el Tesoro de los fondos jubilatorios se ubicó en torno del 4,2% del producto, con máximos que en algunos años superaron el 5% del PBI.²⁷ De hecho, si se detraen estos recursos, el déficit financiero del gobierno nacional habría promediado alrededor del 6,5% del PBI, una cifra que alerta mejor sobre el desequilibrio subyacente en las cuentas públicas que el resultado financiero observado en el período (véase el Cuadro 3).

Gráfico 5: Resultado fiscal estructural del gobierno nacional

Fuente: En base a CEPAL (1959) y BCRA.

Otras fuentes de recursos que dieron impulso al gasto público fueron de naturaleza aún más efímera. En efecto, ya se vio que mientras duró la bonanza de los términos de intercambio el monopolio del comercio exterior permitió al fisco apropiarse de la prosperidad exportadora a través del establecimiento por parte del IAPI de precios internos muy por debajo de las favorables cotizaciones de los productos primarios vigentes en el mercado internacional. Aunque de manera indirecta y nada transparente desde el punto de vista presupuestario, en la práctica este mecanismo funcionaba como una suerte de retención a los exportadores. Un ejemplo de este tipo de transferencias fueron los “beneficios del cambio” de las operaciones de exportación e importación, resultante del distinto tipo de cambio aplicado a las mismas, por los que se llegó a recaudar en los primeros tres años de gobierno el equivalente de hasta unos dos puntos porcentuales del PBI.

Cuadro 4: Fuentes de financiamiento del déficit del gobierno nacional consolidado (1946-55)

	m$n mill.	Distrib. %
Déficits acumulados del gobierno nacional consolidado 1946-55(sin seguridad social)	69.887	100%
Financiamiento con deuda	Cambio en la deuda tomada por las cajas previsionales	36.422	52%
Cambio en deuda en poder de otros tenedores	4.115	6%
Total financiamiento con deuda	40.537	58%
Financiamiento BCRA	Para operaciones del IAPI	16.346	23%
Para necesidades fiscales	8.644	12%
Para nacionalización y financiamiento servicios públicos	4.060	6%
Total financiamiento BCRA	29.050	42%

Fuente: En base a Blanco (1956), CEPAL (1959) y Memorias BCRA (1945-1955).

Sin embargo, tal como se dijo anteriormente, una vez superada la inédita coyuntura de posguerra, esta situación se revirtió dramáticamente,²⁸ ayudada por la apreciación cambiaria. Así, el IAPI pasó a ser una fuente de pérdidas importantes y un peso muerto muy significativo para la evolución de las finanzas públicas a través de los subsidios otorgados por el organismo.²⁹ La propia actividad del IAPI fue financiada a través de un generoso esquema de créditos ofrecidos por los bancos públicos (el Nación, el recientemente creado de Crédito Industrial y, en menor medida, el de la Provincia de Buenos Aires) que estos, a su vez, redescontaban con liberalidad en el Banco Central. Vale decir, a través de la política monetaria y crediticia. De acuerdo a las Memorias de esta institución, entre 1946 y 1955 la creación monetaria y crediticia asociada directa e indirectamente a la actividad del IAPI totalizó unos m$n 20.500 millones, nada menos que el 25% del total de creación bruta de medios de pago internos del período (véase el Cuadro 4). Sin embargo, salvo alguna cancelación puntual en los años de corrección fiscal, la mayoría de los créditos recibidos por dicho organismo se acumularon, impagos, en la hoja de balance de las entidades financieras oficiales y en 1957 tuvieron que ser reconocidos –junto con otros créditos otorgados por estos bancos al sector público– como préstamos incobrables, a través de la emisión de un bono de consolidación (por casi 10% del PBI) dirigido a sanear el patrimonio del Banco central y el de los bancos públicos involucrados.³⁰, ³¹

Al margen de estas fuentes de financiamiento, el resto del desequilibrio fiscal se atendió a través de la emisión monetaria provista por el BCRA en forma directa al Tesoro y de colocaciones de deuda interna. Como puede apreciarse en el Cuadro 4, en un contexto de tasas de interés muy poco atractivas para los ahorristas e inversores, apenas un 6% de las necesidades totales de fondos fue atendido con colocaciones netas de títulos públicos en el mercado de capitales doméstico (para un análisis de la evolución del mercado de financiamiento interno, véase el capítulo 10 escrito por Corso y Della Paolera en este mismo volumen). Por último, pese a los que podría suponerse, el financiamiento monetario directo al Tesoro fue un rubro de menor significación relativa en comparación con las otras fuentes de fondos mencionadas. En efecto, del total del déficit fiscal acumulado por el gobierno nacional consolidado en el período 1946-55 (m$n 33.464 millones), apenas el 25٪ se explica por la creación de medios de pago dirigidos a solventar en forma directa las necesidades del fisco –una cifra que se reduce a sólo el 12% si entre las fuentes de fondos se explicitan los recursos de la seguridad social, que dan cuenta del 52% de las necesidades brutas totales–. El resto de los factores mencionados, el IAPI y el uso de divisas para la nacionalización de servicios públicos, explican el 30% del total de las fuentes de fondos disponibles para atender el desequilibrio fiscal.

¿Desmiente lo anterior lo que es prácticamente un hecho establecido en la historiografía económica –que con el ascenso del peronismo se inició una práctica que vinculaba el déficit fiscal al financiamiento monetario sistemático y que determinó el ingreso de la economía argentina a un régimen de inflación crónica que iría a durar al menos el siguiente medio siglo–? Muy por el contrario, ya que la mayoría de esas otras fuentes remiten también a la hoja de balance del sistema bancario y, dadas la nacionalización de los depósitos y la centralización del crédito, a la del Banco Central. Lo único que el Cuadro 4 pone de manifiesto es que el uso de señoreaje puro y de impuesto inflacionario como mecanismos de financiamiento del fisco ocurrió mayormente por vías no explícitas y extrapresupuestarias. En efecto, tal como se aprecia en el Cuadro 5, la suma de ambos conceptos (el señoreaje total) promedió en esos años nada menos que el 6,8% del PBI, de los cuales 5,5% corresponden, en promedio, al “impuesto inflacionario”, y el resto al crecimiento real de los medios de pago transaccionales.³² Aunque la fuerte expansión de los préstamos ocurrida en el período favoreció principalmente a los deudores del sistema bancario que vieron erosionar el valor real de los créditos, una parte muy relevante de la creación monetaria y crediticia (40% del aumento bruto de los medios de pago internos en el período) estuvo dirigida a financiar, a través de diferentes vías, actividades fiscales.³³ De este modo, excepto en el período 1950-1952 cuando el financiamiento monetario al fisco se moderó para volver a expandirse de manera importante en los años finales del gobierno, el sector público se benefició ampliamente de este mecanismo de captación de recursos reales (véase el capítulo 2 escrito por D’Amato y Ortiz Batalla en este mismo volumen).

La falta de moderación en la administración macroeconómica y la ausencia de controles en la evolución del presupuesto público recién examinados remiten, sin duda, a la notoria debilidad del marco institucional que gobernaba la toma de decisiones. Pero, más allá de la calidad del contexto de reglas de juego vigentes, ponen de manifiesto también la propia concepción de las autoridades del período que, evidentemente, tendieron a subestimar muchos de los desequilibrios generados por su orientación de política y parecieron concebir a las restricciones económicas de presupuesto como restricciones “blandas” (véase Kornai, 1980, y D’Amato y Katz, 2018). La consecuencia de esa conducta fue lógicamente un comportamiento muy procíclico de la política fiscal durante los primeros años de gobierno que continuó hasta que la economía argentina se topó al poco tiempo con su restricción de presupuesto dura: la restricción externa. No fueron estas, sin embargo, las únicas razones de la imprudente administración macroeconómica de los primeros años, tal como se analiza a continuación.

Cuadro 5: Cálculo de señoreaje e impuesto inflacionario entre 1946 y 1955

	1946	1947	1948	1949	1950	1951	1952	1953	1954	1955
Señoreaje total	9,0%	8,2%	8,2%	6,9%	7,2%	5,7%	3,5%	6,8%	6,2%	6,2%
Impuesto inflacionario sobre M1	6,9%	6,7%	4,5%	6,4%	5,3%	10,5%	5,8%	2,8%	2,0%	3,5%
Señoreaje puro	2,1%	1,5%	3,7%	0,5%	1,9%	-4,8%	-2,4%	4,0%	4,1%	2,8%

Fuente: En base a BCRA e INDEC.