Читать книгу En busca del paraíso perdido: Los paraísos fiscales hoy - Julio César Muñiz Pérez - Страница 12

Ciertamente, el anonimato se configura sin duda como una característica esencial de los paraísos. Analizando a Chavaneux y Pala junto a otros autores (Blevin 2019) los orígenes y la evolución del secreto bancario suizo viene a coincidir, así como la época de esplendor de Suiza, con la edad dorada del capitalismo (de 1950 a 1971). Así, Zucman (2015 p. 20) u Ogle (2017, p. 1436) caracterizan la década de los años cincuenta y sesenta como la edad de oro de la banca suiza. Paralelamente Palan, Murphy y Chavagneux (2013, p. 17) firman que la generalización de la expresión “paraíso fiscal” en el ámbito académico y el periodístico se produce a partir de 1950.

Teniendo como fecha de proliferación del concepto el año de 1950, cabe recordar que Tanzi (2009, pp. 1343-1350) indica cómo fue especialmente en las décadas de los años cincuenta y sesenta cuando distintos gobiernos, especialmente los de países en vías de desarrollo, ofrecieron generosos incentivos a empresas domésticas para incrementar la inversión con el objeto de estimular el crecimiento económico.

Es perfectamente lógico vincular la generalización de incentivos fiscales agresivos con la aparición del concepto Paraíso fiscal. En la línea marcada por Tanzi (1995) y como venimos mostrando en esta introducción histórica, los paraísos fiscales son territorios que manifiestan un nivel de “subsidios e incentivos fiscales” extremadamente intensos para atraer la inversión extranjera directa. Otra forma de verlo sería considerar el paraíso fiscal como aquel territorio cuyos incentivos se consideran excesivos por parte de otros Estados y adoptan como respuesta la calificación de “paraíso” activándose las medidas anti-paraíso, de carácter unilateral y con evidente ánimo desincentivador tanto para el individuo particular, que no vaya a esas jurisdicciones, como para las empresas, que no operen desde ellas.

Fíjese nuestro lector cómo es precisamente en el momento en el que se lanzan políticas fiscales agresivas de atracción de inversiones cuando se produce, en opinión de estos autores, el nacimiento del término. De nuevo, en el contexto de la globalización que ha facilitado los flujos comerciales internacionales y la movilidad de los capitales. El capital se ha hecho notablemente móvil y altamente sensible a las variaciones de tipo impositivo. Los Estados han visto la posibilidad de atraer capitales desde el resto del mundo a través de sus políticas públicas, especialmente desde la tributaria.

Destacan Harrison y Aitken (1999) en la defensa de los beneficios a nivel económico, social y de transferencia de tecnología y conocimiento que derivan para el país gracias a tal atracción, y constituyen la justificación básica del uso de incentivos.

Podemos encontrar incentivos de muchos tipos. Así, suelen citarse incentivos al establecimiento, ofrecer infraestructuras, con regulaciones menos onerosas (a nivel laboral o medioambiental, por ejemplo), pueden establecer créditos y subvenciones, e incentivos fiscales. Dentro de los incentivos fiscales podemos dividir (Zee, Stotsky, Ley 2002) los que afectan a impuestos directos y a indirectos. Entre los directos encontramos los tax holidays (reducciones o exenciones temporales), reducciones de tipos, desgravaciones de inversión, amortizaciones aceleradas o subsidios. Frente a los impuestos indirectos encontramos exenciones en IVA o incentivos a la exportación o importación. Pero la utilidad de estos incentivos queda supeditada en muchos casos al tratamiento que otorgue el Estado de residencia del inversor (salvo que se opte por constituir nuevas empresas en los mismos).

Podemos interpretar que lo que hacen los Paraísos fiscales es añadir incentivos con relevancia fiscal adicionales10. Así podemos interpretar por ejemplo el secreto bancario, o la reglamentación de estructuras jurídicas con el mismo efecto, ya que con este elemento del secreto bancario la aplicabilidad de los incentivos se desvincula por completo de la voluntad del Estado de residencia, un Estado que queda inerme jurídicamente contra el capital que emigra, y que lleva al Estado a responder con hostilidad al considerar la lesión producida a sus activos nacionales. Unos activos que, por otra parte, y en el contexto de una sociedad globalizada, no está en condiciones objetivas de retener. Es decir, estamos ante el (presunto) abuso de los incentivos, ante la incorporación de un incentivo nuevo con relevancia fiscal pero no estrictamente fiscal como es el secreto bancario, que es interpretado negativamente por el Estado de residencia que lo califica como “Paraíso fiscal” como fórmula de presión contra el territorio de recepción y sus residentes. Y sólo contra éstos, ya que frente al sujeto beneficiado, insistimos, el Estado no tiene herramientas.

Aún así, no olvidemos que los beneficios suponen también un coste para el Estado receptor de la inversión (sea o no paraíso, aunque la paradoja suele ser precisamente el mayor recaudo fiscal con una menor tributación). El primero es la asunción de una reducción de su propia tributación, con la notable erosión de las bases imponibles y esta erosión puede producir incrementos de impuestos en otras áreas de actividad, limitando el crecimiento de otros sectores. Los incentivos crean distorsiones de localización de recursos que son aceptables si se producen externalidades positivas pero que deben cohonestarse con las negativas. Adicionalmente, la existencia de incentivos puede facilitar actividades de corrupción, con un fuerte impacto en la economía y la equidad. Pero estas limitaciones quedan evidentemente adscritas a incentivos de Estados en vías de desarrollo con altos niveles de desempleo. La situación de los Paraísos fiscales es notablemente distinta, ya que consiguen una intensa capitalización sin que, en la mayoría de las ocasiones, se realice la actividad económica en el territorio. De este modo se facilita la realización de operaciones financieras y el enriquecimiento del territorio en detrimento evidente de los Estados de los que han huido, bien mediante externalización, bien con residencia ficticia, bien ante nuevas actividades económicas que tienen una alta movilidad geográfica como las realizadas digitalmente.

Podemos ver así que la generalización del concepto se ve acompañada de la reproducción del modelo offshore. Las empresas buscan en la globalización la reducción de los costes salariales, evitar los conflictos sociales y reducir la presión fiscal del país de origen. Los países no tardan en incorporar diferentes mecanismos de inversión extranjera con ventajas fiscales y sociales. Se desarrollan los regímenes preferenciales de Londres, Hong Kong, Suiza, Luxemburgo o Singapur, que crea en 1968 un mercado de divisas escasamente regulado. Los Estados Unidos se dotan en los años ochenta del siglo XX del International Banking Facility, inspirado en Singapur (Chavagneux, Palan 2012, p. 49), al igual que Japón con la creación del Japanese Offshore Market (Robertson 1984).

Otro ejemplo de la importancia creciente del tema en el periodo de entreguerras nos lo ofrece Likhovski (2007, p. 206), que informa de una discusión en la Cámara de representantes sobre la utilización de las islas del canal con el propósito de la elusión fiscal, ante el incremento de impuestos.

El banco de Inglaterra favoreció esta expansión de las transacciones financieras realizadas en Londres entre no residentes y en divisas distintas, al disponer su exención de todo control reglamentario. Aspecto que tuvo el efecto inmediato de facilitar la circulación de los capitales offshore sin control público. En esta circulación se vieron ayudados por la generalización del dólar y su internacionalización, con los eurodólares primero (por ejemplo, con el Plan Marshall) y los petrodólares después, alcanzarán el papel determinante de la economía global del siglo XX que todavía ostentan.

Pero, aunque lógicas las anteriores reflexiones, no demuestran de forma fehaciente el proceso de formación del término que requiere mayor abundamiento. En cuanto a las primeras menciones que hemos detectado cabe destacar la aparición del concepto en el Parlamento británico. El lunes 11 de Junio de 1973, Volumen 857, se debate sobre los directores de una compañía inglesa, Lonrho Company, con residencia en Gran Caimán. Al respecto su señoría G. Nabarro señala la necesidad de modificar la legislación para que el sueldo de un director residente no pueda ser pagado en las Islas Caimán o en cualquier otro paraíso fiscal11.

Mucho más útiles nos resultan los debates parlamentarios portugueses en los que se intuye el progresivo nacimiento de la expresión “paraíso fiscal”, facilitado por la buena relación diplomática con Inglaterra. La primera mención implícita surge en relación con el debate y una propuesta de Ley para regular la emigración a Madeira, del año 184912. El diputado Sá da Bandeira plantea la necesidad de establecer medidas de protección de los emigrantes a las colonias (cuestión que por otra parte es una constante en las medidas de regulación de la emigración y la repoblación interior). En este contexto afirma que algunos sujetos “mostraban a los lugareños el mucho dinero que traían, representando el país de la Guyana como un paraíso, y la facilidad de ganar mucho dinero en poco tiempo”13. En 191114 se aprecia el uso de paraíso paralelo al que nos ocupa, afirmando que, “si no fuese por la falta de consumo, Portugal sería el paraíso de la exploración industrial”. En 191315, en tono irónico afirma que “el labrador vive en un Eldorado, una especie de Paraíso, porque paga al Estado lo que debe”, en referencia a “sin exceso”. Igualmente, encontramos varios supuestos en los que se habla de las penitenciarías portuguesas como el “paraíso de los bandidos”16 por los amplios beneficios de que disfrutaban los presos, entre ellos la exención de impuestos.

Vemos así cómo se va fortaleciendo en el uso del lenguaje de los parlamentarios portugueses la identificación del Paraíso con la ganancia de dinero o los pocos impuestos. Acaso reflejo del creciente materialismo de nuestras sociedades. Así se va conformando la noción de paraíso fiscal. Ésta se muestra incipiente en la sesión de 15 de julio de 192517, en la que, hablando de la necesidad de un régimen especial para la producción azucarera en Madeira, se señala que no debe juzgarse a Madeira un paraíso para los industriales azucareros, en referencia directa a la presión fiscal en las islas. Ya más conformada, en el diario de sesiones de 30 de octubre de 195818, se hace referencia al puerto franco de Hong Kong, cuya regulación lo hace “paraíso de compra del Extremo Oriente”19 y cuya regulación plantea ser asimilada para potenciar el puerto portugués de Macao. Finalmente, encontramos la primera referencia expresa y literal a los paraísos fiscales en el debate de 21 de febrero de 197320 en relación con la necesidad de establecer medidas proteccionistas afirmando que “crece el número de navíos que operan bajo pabellones de conveniencia y en los denominados paraísos fiscales”. Así, se conecta el concepto de paraíso con el comercio internacional, un término que comenzará a reiterarse en los debates parlamentarios generalizándose en los años ochenta21.

La recepción del concepto en España, sin entrar en tanto detalle, resulta notablemente paralela al uso portugués. La primera referencia encontrada corresponde a la sesión del senado de 2 de octubre de 1978, referida a los niveles de tributación entre regiones, afirmando que “si tienen menor presión fiscal, entonces se produce una situación que los tratadistas llaman de “paraíso fiscal”, con lo cual los socialistas no podemos estar de acuerdo”22. Encontramos que es utilizada con normalidad en el debate de la Comisión de 13 de agosto de 197923, relativa al Estatuto de Cataluña. El Senador Fernández Ordóñez considera que el proyecto “cumple los principios fundamentales de una Hacienda regional moderna”, entre otras razones porque “cuarto, el principio de homogeneidad de la aplicación, es decir, de no paraíso fiscal”. Es interesante esta referencia porque no identifica el paraíso fiscal con una baja fiscalidad ni con el secreto bancario, sino con el elemento discriminatorio (lo que como veremos podemos identificar como el ring fencing). Una ulterior mención, que cabe manifestar es la correspondiente al debate de 9 de abril de 198124, en la que se plantea el carácter de paraíso fiscal en relación con el régimen fiscal vasco, negándose categóricamente en base al 4.13 del Concierto económico. Además plantea algunas versiones del mismo como un “paraíso fiscal para los obreros, lo que evidentemente sería desde mi punto de vista muy bueno, pero también injusto”.

Coincide con la primera norma que hace referencia a ellos (Ley 13/1985 de coeficientes de inversión recursos propios y obligaciones de información de los intermediarios financieros).

No obstante, la primera mención detectada la encontramos en el Diario del Sesiones del Parlamento de Alemania Occidental, el 27 de septiembre de 1949, refiriéndose a los paraísos fiscales (steueroase en este caso) en relación a la eliminación de los mismos entre los Länder alemanes25 y que rápidamente se generaliza en el lenguaje parlamentario de la Alemania occidental.

Finalmente, reforzando la fecha de 1950 como de generalización del término, cabe mencionar los programas de investigación del Internal Revenue Service del gobierno federal de los Estados Unidos, realizados a mediados de esta década entre los que podemos destacar el Swiss Mail Watch, el “proyecto Bahamas”, la “Operación Tradewinds” o el “Project Haven”, (Anderson, 1983, p. 3). A partir de estos proyectos se identifican sujetos y empresas con facilidad evasora, así como medidas de contención (primeras medidas antiparaíso) que se despliegan a varios niveles, tanto en el fiscal como en el ámbito criminal vinculado al blanqueo de capitales (en este último respecto cabe recordar el FATF, Financial Action Task Force for Money Laundering, creado en 1989 por el G-7 y en el marco de las cuarenta recomendaciones contra el blanqueo internacional de capitales [Nighthorse Campbell 2001, p. 47]).

Es por ello que, aún cuando se hace necesario un estudio mucho más amplio que identifique el momento concreto del nacimiento de la expresión “paraíso fiscal”, todo parece indicar que la expansión del término no se produce hasta los años cincuenta (con dudas sobre su posible adelanto a mediados de los cuarenta) y su generalización en los ochenta en el entorno ibérico, podemos anticipar su nacimiento sin descartar su origen en la década de 1950 en Estados Unidos, una vez confirmado su uso en Alemania en 1949. Esto nos lleva a plantear la necesidad de adelantar su origen, que es paralelo al nacimiento de las medidas antiparaíso detectadas por primera vez en el manual de empresas en jurisdicciones de baja tributación aprobado en el Revenue Acta de 1937 en Estados Unidos (Thuronyi 2003, p. 264). En cualquier caso, podemos hablar de la juventud relativa de un término, pero esto no explica suficientemente las causas de la indeterminación que todavía presenta, especialmente en cuanto al uso, y especialmente ante la importancia que el mismo manifiesta en el ámbito de la fiscalidad y el comercio internacional.