Читать книгу Банковское право - Коллектив авторов - Страница 10

Верхний уровень в банковской системе России занимает ЦБ РФ, который является основным банком страны, или так называемым «банком банков». Российский государственный банк был учрежден в 1860 г. как государственно-правительственный банк, его эволюция определила и современное положение Банка России.

Российское законодательство о ЦБ РФ пока еще очень молодо, как невелик и опыт функционирования Банка России в условиях рыночной экономики. Первым законом о Банке России был Закон РСФСР от 02.12.1990 № 394-1 «О Центральном банке РСФСР (Банке России)». Уже в нем были закреплены основные принципы организации и деятельности Банка России – принцип независимости Банка России в проведении им денежно-кредитной политики и его подотчетность органу законодательной власти – Верховному Совету РСФСР. Правовая основа независимости Банка России была существенно укреплена с принятием Конституции РФ, в которой был закреплен его конституционно-правовой статус. В 2002 г. был принят новый Закон о Банке России, более детально и строго обрисовавший механизм взаимодействия ЦБ РФ со всеми ветвями государственной власти в процессе разработки и реализации государственной денежно-кредитной политики, а также уточнивший порядок формирования органов управления Банка России и Национального банковского совета. В то же время статус, цели деятельности, функции и полномочия ЦБ РФ определяются иными федеральными законами: БК, НК, Законом о банках, Законом о выплатах Банка России, законом о федеральном бюджете на соответствующий год и др.

При всем многообразии правового регулирования тем не менее можно попытаться выделить основные элементы правового статуса Банка России.

В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 75 Конституции РФ денежная эмиссия осуществляется исключительно Банком России. Защита и обеспечение устойчивости рубля – основная функция ЦБ РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

Независимость Банка России при осуществлении им функций, установленных Конституцией РФ, является основой, главным принципом его конституционно-правового статуса. Помимо этого в соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Согласно ст. 8, 74 Конституции РФ в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Установление каких-либо препятствий и ограничений для свободного перемещения финансовых средств не допускается.

Приведенные конституционные нормы конкретизированы в Законе о Банке России, который четко обособляет статус Банка России, указывая, что он определен Конституцией РФ и действующим законодательством. Не устанавливая конкретной организационно-правовой формы, Закон вместе с тем закрепляет, что Банк России является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием.

Банк России имеет уставный капитал в размере 3 млрд. руб. Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов.

Цели деятельности и функции Банка России. Для большей ясности следует определить различие между понятиями «цели деятельности» и «функции» Банка России. Под целями деятельности следует понимать набор конкретных ключевых проблем, решение которых отнесено к ведению ЦБ РФ, а под функциями – постоянно осуществляемые виды деятельности, направленные на решение указанных проблем.

Основные цели деятельности Банка России определены в ст. 3 Закона о Банке России. Деятельность ЦБ РФ не носит коммерческого характера (т. е. не направлена на извлечение прибыли), а преследует исключительно цели, достижение которых играет решающую роль для достижения стабильности и последовательного развития национальной экономики. К их числу относятся: защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы РФ, а также обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.

Для Банка России характерна универсальность, т. е. одновременное выполнение функций государственного и коммерческого банка.

В соответствии со ст. 4 Закона о Банке России ЦБ РФ осуществляет следующие функции:

– во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;

– монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение, утверждает графическое обозначение рубля в виде знака;

– является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;

– устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;

– устанавливает правила проведения банковских операций;

– осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;

– осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;

– принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;

– осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп;

– регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями;

– осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства РФ все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения своих функций;

– организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль;

– определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;

– устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы РФ;

– устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;

– принимает участие в разработке прогноза платежного баланса РФ и организует составление платежного баланса РФ;

– устанавливает порядок и условия осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты;

– проводит анализ и прогнозирование состояния экономики РФ в целом и по регионам, публикует соответствующие материалы и статистические данные;

– осуществляет выплаты Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках РФ;

– осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами.

Порядок взаимодействия Банка России с другими органами государственной власти (прежде всего с Государственной Думой, Президентом РФ, Правительством РФ) установлен Конституцией РФ и Законом о Банке России.

Банк России подотчетен Государственной Думе. Это выражается в том, что Государственная Дума:

– назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ;

– назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Банка России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ;

– направляет и отзывает представителей Государственной Думы в Национальном банковском совете в рамках своей квоты;

– рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решение;

– рассматривает годовой отчет Банка России и принимает по нему решение;

– по предложению Национального банковского совета принимает решение о проверке Счетной палатой РФ финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений;

– проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей;

– заслушивает доклады Председателя Банка России о деятельности Банка России.

Закон о Банке России устанавливает необходимость совместной деятельности ЦБ РФ и Правительства РФ при разработке экономической политики, единой государственной денежно-кредитной политики, для чего представители Банка России участвуют в заседаниях Правительства РФ, и наоборот – Банк России и Правительство РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные взаимные консультации.

Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования дефицита государственного бюджета, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете (т. е. исполнительные органы власти не имеют «легкого» доступа к денежной эмиссии как к источнику покрытия государственных расходов). Банк России не вправе предоставлять кредиты для финансирования дефицитов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Банк России может быть ликвидирован только на основании принятия соответствующего закона о поправках к Конституции РФ.

Таким образом, конституционно-правовое оформление разграничения компетенции между Банком России и другими органами государственной власти по вопросам разработки единой денежно-кредитной политики основано на сочетании двух указанных принципов: независимости принятия Банком России решений в рамках осуществления его основной функции и подотчетности Государственной Думе. В этом смысле осуществляется некоторое взаимное «сдерживание» между конституционно самостоятельными ветвями власти, его эффективность подтверждается отсутствием неразрешимых разногласий между Правительством РФ и ЦБ РФ, равно как и отсутствием судебных споров между ними.

Для выполнения возложенных на него функций Банк России наделен полномочиями осуществлять нормотворческую деятельность. Он имеет право издавать нормативные акты по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами. Нормативные акты Банка России обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Они не могут противоречить федеральным законам и не имеют обратной силы.

Нормативные акты Банка России издаются в следующих формах:

– указание Банка России;

– положение Банка России;

– инструкция Банка России.

Нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Исключение составляют нормативные акты Банка России, устанавливающие:

– курсы иностранных валют по отношению к рублю;

– изменение процентных ставок;

– размер резервных требований;

– размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп;

– прямые количественные ограничения;

– правила бухгалтерского учета и отчетности для Банка России;

– порядок обеспечения функционирования системы Банка России.

Интересен вопрос о месте центральных банков в системе органов, обладающих публично-властными полномочиями. В каждой стране он решается по-разному, хотя в конечном счете любой центральный банк в той или иной степени сочетает черты банка и государственного органа.[65]

Необходимо отметить, что между ст. 75 и ст. 11 Конституции РФ существует противоречие, так как ст. 75 Конституции РФ говорит, что свою основную функцию – защиту и обеспечение устойчивости рубля – ЦБ РФ осуществляет независимо от других органов государственной власти, а ст. 11 не упоминает Банк России в числе органов государственной власти. Указанное обстоятельство и породило дискуссию о правовом статусе Банка России.

Некоторые авторы полагают, что Банк России – федеральный орган государственной власти с особым статусом.[66] В пользу этой точки зрения говорит тот факт, что Банк России наделен полномочиями по изданию нормативных актов, а также по применению юридических санкций. Такие полномочия характерны только для государственных органов. Кроме того, к аналогичному выводу приводит буквальное толкование Конституции РФ, в ч. 2 ст. 75 которой идет речь о независимости ЦБ РФ от других органов государственной власти. При таком подходе наделение Банка России статусом юридического лица необходимо для его участия в имущественном обороте.

Представители противоположной позиции со ссылкой на ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, предусматривающую, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ, приходят к выводу, что Банк России не относится к числу органов, осуществляющих государственную власть.[67] Дополнительный аргумент в пользу этой точки зрения – нераспространение на служащих Банка России статуса государственных служащих.

Противоречие между ст. 75 и ст. 11 Конституции РФ оригинальным образом разрешают Г. А. Тосунян и А. Ю. Викулин, которые, анализируя п. «г» ст. 71 Конституции РФ, приходят к выводу, что «в единую систему государственной власти могут входить федеральные органы государственной власти, не относящиеся к органам законодательной, исполнительной или судебной власти».[68] Именно к таким федеральным органам и относится Банк России. Этот подход, кстати, вполне вписывается в современные воззрения некоторых ученых о возможности выделения новой ветви государственной власти – денежной власти во главе с Банком России. Несмотря на то что в основе выделения Банка России в отдельную ветвь власти лежат скорее экономические, чем юридические критерии, нельзя не признать долю истины и в подобной позиции.

Таким образом, отсутствие прямого указания на государственный статус Банка России не позволяет отнести его к государственному органу. Вместе с тем такое решение законодателя представляется не случайным, поскольку на Банк России возложены особые по своей природе функции государственной власти. Они не имеют такого универсального характера, как функции президентской, законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Они ограничены по сфере применения и не влияют на функционирование других органов государственной власти.

Подводя итог сказанному о правовом статусе Банка России, можно отметить следующие его основные черты:

1) Банк России имеет самостоятельный конституционный статус;

2) Банк России не входит в систему ни одной из ветвей государственной власти;

3) Банк России осуществляет особые по своей природе функции государственной власти;

4) Банк России является постоянно действующим органом. Его деятельность не может быть прекращена до изменения Конституции РФ.

Следует отметить, что аналогичный статус предоставлен центральным банкам во многих государствах. Так Органический закон «О Центральном Банке Чили» 1976 г. предусматривает, что «Центральный Банк является независимым органом, который имеет самостоятельный конституционный статус, обладает правами юридического лица и имеет неограниченный срок полномочий. Банк при осуществлении своих функций и полномочий руководствуется исключительно нормами настоящего Органического закона и не должен следовать каким-либо иным общим или специальным установлениям публичного права». Конституция ЮАР требует, чтобы Банк Южно-Африканской Республики «действовал при осуществлении своей основной цели независимо, без предпочтений или предубеждений».[69]