Читать книгу Банковское право - Коллектив авторов - Страница 11

В юриспруденции под компетенцией понимается совокупность полномочий, которой наделен какой-либо орган или должностное лицо, определенная Конституцией РФ, законами и изданными в соответствии с ними подзаконными нормативными правовыми актами. Согласно ст. 1 Закона о Банке России его компетенция определяется только Конституцией РФ, названным законом и другими федеральными законами. Следовательно, изменение компетенции Банка России подзаконными актами, в том числе и актами самого Банка России, недопустимо.

Функции и полномочия, предоставленные Банку России для достижения своих целей, превращают его в орган, разрабатывающий и реализующий единую государственную денежно-кредитную политику, юридическое лицо, наделенное широким объемом гражданской правоспособности, а также орган банковского регулирования и надзора.

2.1. Денежно-кредитная политика

Денежно-кредитная политика является составной частью экономической политики государства, стратегические цели которой заключаются в повышении благосостояния населения и обеспечении максимальной занятости. Конкретные цели денежно-кредитной политики формулируются в соответствии с принятыми на текущий год целями макроэкономической политики. В 2007 г. такими целями являются неуклонное снижение инфляции и обеспечение устойчивости национальной валюты.[70]

Разработку денежно-кредитной политики осуществляет непосредственно Банк России. Этот процесс организован следующим образом.

Разработанный Банком России проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год передается на заключение в Национальный банковский совет. Далее проект, уточненный по рекомендациям Национального банковского совета, представляется Президенту РФ и Правительству РФ. В Государственную Думу Банк России не позднее 26 августа представляет проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год и не позднее 1 декабря – основные направления государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год. Государственная Дума рассматривает основные направления единой государственной кредитно-денежной политики и принимает по ним решение.

Председатель Банка России ежегодно представляет Государственной Думе годовой отчет, в котором содержится перечень мероприятий по единой государственной денежно-кредитной политике, проведенных Банком России.

Реализация утвержденной денежно-кредитной политики целиком возложена на Банк России. В части реализации этой политики Закон о Банке России регламентирует основные инструменты и методы денежно-кредитной политики. В ст. 35 Закона о Банке России в качестве таковых названы:

1) процентные ставки по операциям Банка России. Банк России использует процентную политику для воздействия на рыночные процентные ставки. Банк России может устанавливать одну или несколько процентных ставок по различным видам операций или проводить процентную политику без фиксации процентной ставки.

В настоящее время важной особенностью процесса регулирования процентных ставок является его усиление. Необходимость активизации процентной политики вызвана условиями функционирования российской экономики, в том числе связанными с отменой валютных ограничений. Вместе с тем значительное повышение ставок увеличивает риск притока краткосрочного капитала в экономику, что создает дополнительное давление в сторону повышения курса рубля. Поэтому одной из основных задач в 2007 г. Банк России видит нахождение компромиссного уровня процентных ставок, обеспечивающего эффективное связывание избыточной ликвидности банковского сектора при одновременном недопущении масштабных краткосрочных притоков капитала;

2) нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования). Банк России использует обязательные резервные требования в качестве прямого инструмента регулирования ликвидности банковского сектора.

Резервные требования устанавливаются в целях ограничения кредитных возможностей банков и поддержания на определенном уровне денежной массы в обращении. Кроме того, в случае отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций обязательные резервы, депонируемые в Банке России, перечисляются на счет ликвидационной комиссии (ликвидатора) или конкурсного управляющего и используются для погашения обязательств кредитной организации.

Согласно ст. 38 Закона о Банке России нормативы обязательных резервов не могут превышать 20 % обязательств кредитной организации, быть единовременно изменены более чем на пять пунктов, при этом они могут быть дифференцированными для различных кредитных организаций.

Размер обязательных резервов в процентном отношении к обязательствам кредитной организации, а также порядок депонирования обязательных резервов в Банке России устанавливаются Советом директоров (подробнее см. § 2 гл. V);

3) операции на открытом рынке. Под операциями на открытом рынке понимаются купля-продажа Банком России казначейских векселей, государственных облигаций, прочих государственных ценных бумаг, облигаций Банка России, а также краткосрочные операции с указанными ценными бумагами с совершением позднее обратной сделки.

В настоящее время Банк России для операций на открытом рынке использует государственные ценные бумаги и облигации Банка России. В некоторых западных странах наряду с ними используются и высококлассные корпоративные ценные бумаги;

4) рефинансирование кредитных организаций. Под рефинансированием понимается кредитование Банком России кредитных организаций, в том числе учет и переучет векселей. Составной частью рефинансирования, играющей значительную роль в связывании свободных денежных средств, являются депозитные операции Банка России.

Рефинансирование кредитных организаций служит разным целям.

В качестве инструментов постоянного действия для пополнения ликвидности кредитных организаций и расширения их ресурсной базы применяются ломбардные кредиты и депозитные операции по фиксированной процентной ставке.

Для обеспечения бесперебойного осуществления расчетов Банк России предоставляет кредитным организациям внутридневные кредиты и кредиты «овернайт».

В случае снижения уровня ликвидности в банковском секторе, сопровождающегося ростом процентных ставок на рынке межбанковских кредитов, Банк России направляет основные усилия на формирование дополнительного денежного предложения за счет проведения операций по повышению ликвидности кредитных организаций. Для этих целей используются ломбардные кредитные аукционы и депозитные аукционы (подробнее см. § 4 гл. VI и § 1 гл. IX);

5) валютные интервенции. Под валютными интервенциями Банка России понимается купля-продажа Банком России иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег.

В настоящее время Банк России видит задачей минимизацию своего влияния в процессе курсообразования. В целях смягчения воздействия внешнеэкономической конъюнктуры на состояние внутреннего финансового рынка и обеспечения динамики курса рубля, позволяющей сохранить приемлемый уровень конкурентоспособности отечественного производства, курсовая политика проводится в рамках режима управляемого плавающего валютного курса. Вместе с тем валютные интервенции возможны в целях предотвращения резких колебаний валютного курса, не обусловленных действием фундаментальных экономических факторов, и недопущения чрезмерного укрепления курса рубля;

6) установление ориентиров роста денежной массы. Банк России может устанавливать ориентиры роста одного или нескольких показателей денежной массы, исходя из основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики. Объектом такого ограничения выступает денежный агрегат М2, который представляет собой объем наличных денег в обращении (вне банков) и остатков средств в рублях на счетах нефинансовых организаций и физических лиц, являющихся резидентами РФ;

7) прямые количественные ограничения. Под прямыми количественными ограничениями Банка России понимается установление лимитов на рефинансирование кредитных организаций и проведение кредитными организациями отдельных банковских операций. Этот инструмент относится к специфическим методам и применяется не только в России, но и в других странах, например, США, Германии, Скандинавии. Количественные ограничения касаются, как правило, кредитов ипотечных, потребительских и др. В Российской Федерации четко не определено, по каким операциям осуществляются такие ограничения, но установлены их исключительность, согласование с Правительством РФ и распространение на все кредитные организации;

8) эмиссия облигаций от своего имени. Банк России в целях реализации денежно-кредитной политики может от своего имени осуществлять эмиссию облигаций, размещаемых и обращаемых среди кредитных организаций.

Статья 44 Закона о Банке России определяет предельный размер общей номинальной стоимости этих облигаций всех выпусков, не погашенных на дату принятия Советом директоров решения об утверждении решения о выпуске (дополнительном выпуске) облигаций Банка России, как разницу между максимально возможной суммой обязательных резервов кредитных организаций и суммой обязательных резервов кредитных организаций, определенной исходя из действующего норматива обязательных резервов.

Порядок эмиссии облигаций Банка России установлен постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 № 799 «Об особенностях процедуры эмиссии облигаций Центрального банка Российской Федерации» и Положением о порядке эмиссии облигаций Банка России, утвержденным ЦБ РФ 29.03.2006 № 284-П.

2.2. Банковские операции и сделки Банка России

Закон о Банке России наделяет ЦБ РФ широким объемом гражданской правоспособности. Статья 1 закрепляет, что Банк России является юридическим лицом, при этом его организационно-правовая форма не определяется.

В данном вопросе Закон о Банке России следует тем образцам, которые существуют во многих странах. Законодательство всех государств признает за центральными банками статус юридических лиц, при этом, как правило, их организационно-правовая форма не устанавливается. Исключение составляют те страны, где центральные банки учреждены в форме АО (Австрия, Бельгия, Греция, Нидерланды и др.).

Перечень операций и сделок, которые вправе осуществлять Банк России, приведен в ст. 46 Закона о Банке России. В соответствии с ней ЦБ РФ имеет право осуществлять следующие банковские операции и сделки с российскими и иностранными кредитными организациями и Правительством РФ:

1) предоставлять кредиты на срок не более одного года под обеспечение ценными бумагами и другими активами, если иное не установлено федеральным законом о федеральном бюджете;

2) покупать и продавать государственные ценные бумаги на открытом рынке;

3) покупать и продавать облигации, эмитированные Банком России, и депозитные сертификаты;

4) покупать и продавать иностранную валюту, а также платежные документы и обязательства, номинированные в иностранной валюте, выставленные российскими и иностранными кредитными организациями;

5) покупать, хранить, продавать драгоценные металлы и иные виды валютных ценностей;

6) проводить расчетные, кассовые и депозитные операции, принимать на хранение и в управление ценные бумаги и другие активы;

7) выдавать поручительства и банковские гарантии;

8) осуществлять операции с финансовыми инструментами, используемыми для управления финансовыми рисками;

9) открывать счета в российских и иностранных кредитных организациях на территории России и территориях иностранных государств;

10) выставлять чеки и векселя в любой валюте;

11) осуществлять другие банковские операции и сделки от своего имени в соответствии с обычаями делового оборота, принятыми в международной банковской практике.

Банк России вправе осуществлять банковские операции и сделки на комиссионной основе, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Такое исключение предусмотрено, в частности, ст. 23 Закона о Банке России, в соответствии с которой операции со средствами бюджетов всех уровней бюджетной системы России, средствами государственных внебюджетных фондов, операции по обслуживанию государственного долга и операции с золотовалютными резервами Банк России проводит без взимания комиссионного вознаграждения.

Банк России может выполнять банковские операции по обслуживанию органов государственной власти и органов местного самоуправления, их организаций, государственных внебюджетных фондов, воинских частей, военнослужащих, служащих Банка России, а также иных лиц в случаях, предусмотренных федеральными законами. Например, Банк России вправе обслуживать клиентов, не являющихся кредитными организациями в регионах, где отсутствуют кредитные организации.

Вместе с тем Банк России не имеет права:

1) осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на осуществление банковских операций, и физическими лицами, за исключением случаев, предусмотренных ст. 48 Закона о Банке России;

2) приобретать акции (доли) кредитных и иных организаций, за исключением случаев, предусмотренных ст. 8 и 9 Закона о Банке России;

3) осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России и его организаций;

4) заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных Законом о Банке России;

5) пролонгировать предоставленные кредиты. Исключение может быть сделано по решению Совета директоров.

Анализируя вышеприведенные нормы, можно сделать вывод, что в целом по действующему законодательству Банк России наделен широкой компетенцией в частноправовой сфере. Закон о Банке России оставляет открытым перечень банковских операций и сделок, которые может осуществлять ЦБ РФ, ограничивая его лишь одним условием: такие операции и сделки должны соответствовать обычаям делового оборота, принятым в международной банковской практике.

Зарубежное законодательство, как правило, также предусматривает значительный объем правоспособности центральных банков, не ограничивая их возможность участвовать в разнообразных гражданско-правовых отношениях. Например, широко регламентируются права Центрального банка Мексики. Закон предоставляет ему право приобретать и отчуждать движимое имущество, арендовать любые виды имущества, заключать сделки о предоставлении любого вида услуг, приобретать либо отчуждать недвижимое имущество. При этом в законе подчеркнуто, что Банк Мексики может осуществлять указанные сделки во всех случаях, когда это «необходимо, чтобы обеспечить его надлежащую работу и выполнение возложенных на него задач». Аналогичным образом регламентируются и права Банка Бельгии: он может «осуществлять все сделки и предоставлять любые виды услуг, которые соответствуют возложенным на него задачам».[71]

2.3. Банковское регулирование и банковский надзор

Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Он осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов.

Эффективные принципы банковского надзора получили закрепление в документах Базельского комитета по банковскому надзору. Базельский комитет выработал 25 принципов надзора, которые определили основные направления совершенствования и проявления банковского надзора на разных стадиях нахождения банковской системы в целом, и коммерческого банка в частности, от момента ее возникновения до банкротства. Эти принципы относятся к предварительным условиям для эффективного надзора, лицензированию кредитных организаций и их структуре; пруденциальным нормам, требованиям к информации, официальным полномочиям органов банковского надзора, международным банковским операциям.

Многие из этих положений в том или ином виде получили отражение в нормативных актах Банка России и в российском законодательстве после 1997 г., когда Банк России принял решение присоединиться к принятым документам Базельского комитета по банковскому надзору.[72]

Главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы РФ и защита интересов вкладчиков и кредиторов.

Предметом банковского надзора является соблюдение кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов.

Объектами банковского надзора являются кредитные организации и банковские группы.

Регулирующие и надзорные функции Банка России осуществляются через действующий на постоянной основе орган – Комитет банковского надзора, который объединяет структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций. Комитет банковского надзора является частью единой централизованной системы Банка России, имеющей вертикальную структуру управления. В связи с этим руководитель Комитета банковского надзора назначается Председателем Банка России из числа членов Совета директоров, а структура Комитета утверждается Советом директоров Банка России. Непосредственно функции по надзору Банк России реализует через свои территориальные управления.

С позиций жизненного цикла кредитной организации регулирующую и надзорную деятельность Банка России можно подразделить:

– на регулирование и контроль создания кредитных организаций;

– надзор за текущей деятельностью кредитных организаций;

– регулирование реорганизации и ликвидации кредитных организаций.[73]

Регулирование и контроль создания кредитных организаций включает в себя государственную регистрацию кредитных организаций и лицензирование банковской деятельности.

В целях осуществления контрольных и надзорных функций Банк России ведет Книгу государственной регистрации кредитных организаций, ежегодно публикует реестр выданных кредитным организациям лицензий.

Регистрация и лицензирование призваны ограничить совершение банковских операций только теми экономическими субъектами, которые соответствуют требованиям законодательства по уровню уставного капитала, профессиональной квалификации руководителей, материальной обеспеченности. Таким образом, уже на стадии создания кредитной организации Банк России имеет возможность отсеивать нежизнеспособные, с повышенным уровнем риска организации, оценивать финансовое состояние владельцев, профессионализм и компетентность управляющих, оценивать квоту участия иностранного капитала в банковской системе РФ.

Надзор за текущей деятельностью кредитных организаций Банком России осуществляется в форме дистанционного документарного надзора и проведения инспекционных проверок на местах. Основная цель дистанционного надзора – это оценка рисков, принимаемых кредитной организацией, выявление на ранней стадии проблем в деятельности и принятие мер для преодоления выявленных негативных явлений и тенденций. Контролю со стороны Банка России также подвергаются расширение деятельности кредитных организаций путем создания обособленных структурных подразделений и увеличение круга выполняемых операций, изменения в составе участников, руководителей, реорганизационные процедуры. Дистанционный надзор осуществляется на основании отчетности, представляемой кредитными организациями в Банк России.

В целях организации банковского надзора и применения адекватных мер регулирования все кредитные организации с точки зрения финансового состояния подразделяются Банком России на две категории с выделением в рамках каждой категории двух классификационных групп:

I категория – финансово стабильные кредитные организации. К ним могут быть отнесены только кредитные организации, в деятельности которых, по оценке территориального учреждения Банка России, отсутствуют недостатки, которые создают или могут создать угрозу интересам их кредиторов, клиентов и (или) участников. Эта категория подразделяется на две группы:

– группа 1 – кредитные организации без недостатков в деятельности;

– группа 2 – кредитные организации, имеющие отдельные недостатки в деятельности;

II категория – проблемные кредитные организации, недостатки в деятельности которых создают или могут создать угрозу интересам их кредиторов, клиентов и (или) участников.

Проблемные кредитные организации в свою очередь подразделяются две группы:

– группа 3 – кредитные организации, испытывающие серьезные финансовые трудности;

– группа 4 – кредитные организации, находящиеся в критическом финансовом положении.

Отнесение кредитных организаций к той или иной категории и классификационной группе производится территориальными учреждениями Банка России на основании мотивированного суждения, базирующегося на данных отчетности и другой информации, характеризующей текущее или перспективное финансовое состояние кредитной организации либо уровень управления кредитной организацией, включая результаты инспекционных и аудиторских проверок.

Классификация кредитных организаций производится территориальными учреждениями Банка России, осуществляющими непосредственный надзор за кредитными организациями, по состоянию на первое число каждого месяца. Отнесение кредитной организации к соответствующей категории и группе должно отражать содержательное представление территориального учреждения Банка России о состоянии кредитной организации с учетом тенденций ее развития. При получении существенной информации, которая является достаточной для отнесения кредитной организации к проблемной или для ухудшения группы проблемности в течение месяца, территориальное учреждение Банка России незамедлительно принимает соответствующее решение о реклассификации кредитной организации и обеспечивает осуществление действий, предусмотренных нормативными документами Банка России в отношении кредитных организаций, имеющих признаки финансовой неустойчивости.

Сведения об отнесении кредитных организаций по финансовому состоянию к соответствующей категории и группе являются сведениями ограниченного распространения. Указанные сведения не подлежат передаче кредитным организациям, а также третьим лицам и используются исключительно в целях банковского надзора (см. указание ЦБ РФ от 31.03.2000 № 766-У «О критериях определения финансового состояния кредитных организаций»).

В связи с тем, что дистанционный надзор основывается на данных отчетности, предоставляемой самими кредитными организациями, велика вероятность того, что при появлении у кредитных организаций проблем достоверность и полнота их отчетности будут снижаться, а потому возникает необходимость проведения инспекционных проверок на местах. Право ЦБ РФ проводить инспекционные проверки закреплена в ст. 73 Закона о Банке России.

Основная цель проверок – оценка на месте общего состояния кредитной организации либо отдельных направлений ее деятельности, в том числе: оценка соблюдения законодательства РФ и нормативных актов Банка России; оценка достоверности учета (отчетности) кредитной организации; определение размера рисков, активов, пассивов; оценка качества активов кредитной организации, величины и достаточности собственных средств (капитала) кредитной организации; оценка систем управления рисками и организации внутреннего контроля кредитной организации финансового состояния и перспектив деятельности кредитной организации; а также выявление действий, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков кредитной организации.

Проверки могут осуществляться уполномоченными представителями Банка России или по поручению Совета директоров аудиторскими организациями.

Основными нормативными актами, регламентирующими процедуру проведения таких проверок, являются инструкции Банка России от 25.08.2003 № 105-И «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их) филиалов уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации» и от 01.12.2003 № 108-И «Об организации инспекционной деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России)».

Действие данных актов распространяется:

– на действующие на территории РФ кредитные организации;

– обособленные подразделения кредитных организаций и внутренние структурные подразделения кредитных организаций и филиалов кредитных организаций;

– филиалы и представительства уполномоченных банков, находящиеся за пределами Российской Федерации (при наличии соглашения между Банком России и органом банковского надзора иностранного государства о сотрудничестве в области надзора за деятельностью кредитных организаций);

– дочерние кредитные организации уполномоченных банков, находящиеся за пределами Российской Федерации (при наличии соглашения).

Проверки кредитных организаций проводятся с периодичностью, устанавливаемой законодательством РФ и нормативными актами Банка России и определяемой с учетом:

– финансового состояния кредитных организаций;

– подверженности кредитных организаций рискам;

– оценки систем управления рисками и организации внутреннего контроля кредитных организаций;

– достоверности учета (отчетности) кредитных организаций;

– результатов предыдущих проверок кредитных организаций.

По общему правилу проверки кредитных организаций проводятся не реже одного раза в 18 месяцев, за исключением проверок выполнения кредитными организациями нормативов обязательных резервов и проверок по вопросу организации работы, совершения и учета операций с наличной валютой и чеками.

Проверка кредитной организации осуществляется за период деятельности кредитной организации, который не может превышать пяти календарных лет деятельности кредитной организации, предшествующих году проведения проверки.

Проверка кредитной организации, осуществляемая по ходатайству кредитной организации, проводится по вопросам, за период и в сроки, которые согласовываются с кредитной организацией.

Проводимые Банком России проверки кредитных организаций можно классифицировать по различным основаниям.

В зависимости от поднадзорности территориальным учреждениям Банка России структурных подразделений кредитной организации, проверяемых в течение одной проверки, проверки кредитных организаций подразделяются на два типа: региональные и межрегиональные. Региональная проверка – проверка структурных подразделений кредитной организации, надзор за деятельностью которых осуществляется одним и тем же территориальным учреждением Банка России. Межрегиональная проверка – проверка структурных подразделений кредитной организации, надзор за деятельностью которых осуществляют разные территориальные учреждения Банка России.

В зависимости от объема уполномоченные представители Банка России проводят два вида проверок кредитных организаций: комплексные и тематические. Комплексная проверка – проверка, проводимая по всем основным направлениям деятельности кредитной организации за определенный период ее деятельности. Комплексная проверка кредитной организации проводится в срок до 60 рабочих дней. Тематическая проверка – проверка, проводимая по отдельным направлениям деятельности или видам банковских операций и других сделок, которые осуществляются кредитной организацией за определенный период ее деятельности. Тематическая проверка кредитной организации проводится в срок до 35 рабочих дней.

При необходимости срок проведения комплексной или тематической проверки может быть продлен по решению должностного лица Банка России, подписавшего распоряжение на проведение проверки кредитной организации, но не более чем на 35 рабочих дней для региональной проверки и не более чем на 45 рабочих дней для межрегиональной проверки.

В зависимости от конфиденциальности информации о проведении проверки могут осуществляться:

– проверки без предварительного уведомления кредитной организации;

– проверки с предварительным уведомлением кредитной организации.

Предварительное уведомление о проведении проверки направляется руководителю кредитной организации и может содержать требования о совершении конкретных действий по обеспечению содействия в проведении проверки, в частности:

– подготовки документов по вопросам, подлежащим проверке, либо необходимых для ее обеспечения;

– проведении организационных мероприятий, в том числе выделении отдельного служебного помещения для рабочей группы, оборудовании его организационно-техническими средствами;

– совершении иных действий.

При этом проверка по вопросу соблюдения требований законодательства РФ и нормативных актов Банка России в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма во всех случаях осуществляются без предварительного уведомления кредитной организации.

Банк России не вправе проводить более одной проверки кредитной организации по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации, за исключением случаев, если такая проверка проводится:

– в связи с реорганизацией или ликвидацией кредитной организации;

– по мотивированному решению Совета директоров Банка России. Такое решение Совета директоров Банка России может приниматься в порядке контроля за деятельностью территориального учреждения Банка России, проводившего проверку, либо на основании ходатайства соответствующего структурного подразделения Банка России в целях оценки финансового состояния и качества активов и пассивов кредитной организации. Для указанных целей ходатайство структурного подразделения Банка России должно содержать указания на выявленные признаки неустойчивого финансового состояния кредитной организации, если эти признаки создали реальную угрозу интересам кредиторов и вкладчиков кредитной организации. Указанные признаки должны выявляться и оцениваться в соответствии с методиками, установленными нормативными актами Банка России.

Проведение повторной проверки кредитной организации по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации на основании мотивированного решения Совета директоров Банка России осуществляется при участии представителей центрального аппарата Банка России.

Банк России и его территориальные учреждения применяют к кредитным организациям меры воздействия двух типов: предупредительные и принудительные.

Конкретный состав применяемых мер воздействия может как включать меры воздействия только одного типа, так и сочетать меры воздействия разных типов.

Выбор мер воздействия производится надзорными органами самостоятельно, исходя из положений нормативных актов Банка России, с учетом:

– характера допущенных кредитной организацией нарушений;

– причин, обусловивших возникновение выявленных нарушений;

– общего финансового состояния кредитной организации.

– положения кредитной организации на рынке банковских услуг.

Предупредительные меры воздействия применяются в тех случаях, когда недостатки в деятельности кредитной организации непосредственно не угрожают интересам кредиторов и вкладчиков. Указанные меры могут применяться при условии ответственного, конструктивного подхода органов управления, а в соответствующих случаях и участников (акционеров) кредитной организации к устранению нарушений в ее деятельности, а также при условии надлежащего взаимодействия кредитной организации и ее участников (акционеров) с надзорными органами. Содержание предупредительных мер воздействия включает:

– доведение до органов управления кредитной организации информации о недостатках в ее деятельности;

– изложение рекомендаций по исправлению создавшейся в кредитной организации ситуации;

– предложения представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение недостатков, включая при необходимости обязательства, принимаемые на себя кредитной организацией, ее участниками (акционерами);

– установление дополнительного контроля за деятельностью кредитной организации и за выполнением ею мероприятий по нормализации деятельности.

Принудительные меры воздействия применяются в отношении кредитной организации в тех случаях, когда это вытекает из характера допущенных нарушений с учетом того, что применение одних только предупредительных мер воздействия не приносит результата или не может обеспечить надлежащую корректировку деятельности кредитной организации. Основаниями для применения принудительных мер воздействия являются нарушения кредитной организацией банковского законодательства, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставление информации, представление неполной или недостоверной информации, а также в случае, если совершаемые кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам клиентов и (или) кредиторов (вкладчиков).

Применяемые к кредитной организации принудительные меры воздействия, как правило, оформляются в виде предписания. Информация о всех случаях направления (отмены) предписания рассматривается как конфиденциальная. Введение временной администрации по управлению кредитной организацией и отзыв лицензии на осуществление банковских операций оформляются приказом, и информация об этих мерах воздействия не является конфиденциальной.

Основные принудительные меры воздействия перечислены в ст. 74 Закона о Банке России, согласно которой Банк России вправе:

1) взыскать с кредитной организации штраф. Предельный размер штрафа установлен в размере 1 % минимального размера уставного капитала. В случае отказа либо уклонения кредитной организации от исполнения требования об уплате штрафа его взыскание может осуществляться в судебном порядке;

2) потребовать от кредитной организации:

– осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры ее активов;

– замены руководителей кредитной организации;

– осуществления реорганизации кредитной организации;

3) изменить на срок до шести месяцев установленные для кредитной организации обязательные нормативы;

4) ввести ограничение на проведение кредитными организациями отдельных операций на срок до шести месяцев;

5) ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной ей лицензией на осуществление банковских операций, на срок до одного года;

6) ввести запрет на открытие филиалов на срок до одного года;

7) назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев. Порядок назначения и деятельности временной администрации устанавливается федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России;

8) ввести запрет на осуществление реорганизации кредитной организации, если в результате ее проведения возникнут основания для применения мер по предупреждению банкротства кредитной организации;

9) предложить учредителям (участникам) кредитной организации, которые самостоятельно или в силу существующего между ними соглашения, либо участия в капитале друг друга, либо иных способов прямого или косвенного взаимодействия имеют возможность оказывать влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации, предпринять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение ею обязательных нормативов;

10) отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотренным Законом о Банках.

Кредитная организация не может быть привлечена Банком России к ответственности за совершение нарушения, если со дня его совершения истекло пять лет.

Реорганизация и ликвидация кредитной организации может происходить как добровольно – по решению акционеров (участников), так и в принудительном порядке в случае ее несостоятельности либо нарушения действующего законодательства. Банк России осуществляет надзор за процессами реорганизации и ликвидации кредитных организаций с целью защиты интересов их кредиторов и вкладчиков. Дополнительная задача, которая решается в ходе надзора, состоит в обеспечении условий для добросовестной конкуренции на банковском рынке и недопущении его монополизации группами кредитных организаций (подробнее см. § 5 и 7 гл. IV).

В свете изложенного можно отметить, что Банк России обладает чрезвычайно широкими полномочиями, причем эти полномочия сконцентрированы в одних руках. В отличие от России законодательство ряда стран предусматривает разделение вышеназванных полномочий. Например, в США функции регистрации и лицензирования кредитных организаций возложены на службу финансового контроля, которая подчинена министру финансов. В Германии обязанности по надзору за кредитными организациями разделены между Бундесбанком и федеральным ведомством надзора за кредитной системой, которое подчиняется указаниям министра финансов.[74]

В этой связи многими специалистами предлагается разделить централизованные полномочия, в частности передать функции банковского надзора иному специальному органу.

Международный опыт не дает однозначного ответа, какой из вариантов (осуществление банковского надзора центральным банком или специальным органом) является более предпочтительным. В любом случае орган надзора должен занимать высокое положение в структуре государственных органов и иметь возможность применять меры воздействия в отношении несостоятельных банков. В конечном счете любой вариант распределения функций банковского надзора имеет как плюсы, так и минусы.

Сторонники включения функций банковского надзора в компетенцию центральных банков полагают, что таким образом достигается высокий уровень независимости органа банковского надзора, а также необходимый информационный обмен между органом банковского надзора и кредитором последней инстанции.

Противники этой позиции считают, что возложение на центральный банк обязательств по надзору означает применение им при необходимости такой радикальной меры, как ликвидация банков. В этом случае давление, которое ранее оказывалось бы на иной специальный орган, уполномоченный осуществлять банковский надзор, будет направлено на центральный банк, подвергая угрозе его независимость.

В связи с актуальностью данной проблемы, Департамент по денежно-кредитным и валютным вопросам Международного валютного фонда рекомендует многим странам, а особенно развивающимся относить функции банковского надзора к прерогативе центрального банка. Свою точку зрения Департамент объясняет следующим образом. Опыт некоторых стран показывает, что наделение центрального банка функцией банковского надзора может негативно отразиться на состоянии банковской системы. Попытки «смягчения» денежно-кредитной политики с целью разрешения возникших проблем приводят только к их усугублению и в итоге к подрыву денежно-кредитной политики. С другой стороны, иная структура, выступающая в роли органа банковского надзора, скорее будет подвержена политическому влиянию со стороны правительства и будет стремиться поддерживать слабые банки, что чревато для денежно-кредитной политики более негативными последствиями, чем в случае наделения функцией банковского надзора независимого центрального банка.[75]