Читать книгу Ius Publicum Europaeum - Tomasz Rechberger, Michał Ziółkowski, Andrzej Wróbel - Страница 57

Der Beitrag wurde aus dem Französischen übersetzt von Christian Wohlfahrt und Dr. Diana Zacharias.

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„Die Genese des modernen Staates“ ist in Frankreich seit 1984 Gegenstand eines Forschungsprojekts des Centre National de Recherche Scientifique, aus dem zahlreiche Studien und Publikationen hervorgegangen sind, insbesondere solche aus der Feder von Mediävisten. Diese vertreten die Ansicht, dass die „Genese“ des modernen Staates im Kontext miteinander verbundener Prozesse zu sehen ist, die seit den Jahren 1280 bis 1360 in den Königreichen Westeuropas, insbesondere in Frankreich, das Heranreifen einer Gestalt des Staates ermöglicht haben. Auch wenn es im Rahmen dieses Beitrags nicht möglich ist, auf Einzelheiten näher einzugehen, erscheint es angebracht, dass die Studien über die Konzeptionen des öffentlichen Rechts im 13., 14. und 15. Jahrhundert Erwähnung finden, die sich auf zeitgenössische theoretische Werke und Gerichtsentscheidungen stützen. Diese Studien haben zu einem besseren Verständnis der Verwendung des reichhaltigen Arsenals an römischem politischem Vokabular sowie der Kreativität der Kanonisten geführt.[1]

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Notwendige Voraussetzung dafür, dass der Staat in Erscheinung treten konnte, war, dass die Monarchie ihren patrimonialen Charakter aufgab. Präziser formuliert musste es zu einer konzeptionellen Trennung zwischen der Herrschaft, die über das Territorium des regnum und über die Untertanen ausgeübt wurde, einerseits und der Person, die diese Herrschaft verkörperte, dem König aus dem Hause der Kapetinger, dem Rex Francorum, andererseits kommen. Es lässt sich feststellen, dass die Krone seit dem Spätmittelalter als eine übergeordnete Entität verstanden wurde, die sowohl von der Person des Monarchen als auch von dem Königreich als territorialer Einheit unterschieden wurde. Das Konzept der Krone spielte eine Schlüsselrolle in der monarchischen Doktrin. Dies war zurückzuführen auf dynastische Krisen, die ab dem Jahre 1316 durch den Tod mehrerer Könige ohne männlichen Thronfolger ausgelöst worden waren, und auf die Suche nach juristischen Argumenten, mit denen dem von Eduard III. von England geltend gemachten Anspruch auf den französischen Thron begegnet werden konnte.[2]

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Der langatmige mittelalterliche Entwicklungsprozess mündete im 16. Jahrhundert in die Geburt des Staates stricto sensu, dessen Bedeutung sich orthographisch darin widerspiegelte, dass der französische Terminus „État“ zunehmend groß geschrieben wurde. Der Begriff des Staates wurde von nun an nicht mehr nur zur Beschreibung eines Zustands oder einer sozialen Ordnung verwendet, sondern darüber hinaus auf die souveräne Autorität, welche über die Einheit von Volk und Territorium ausgeübt wird, erstreckt. Diese semantische Evolution hängt mit den politischen Entwicklungen der damaligen Epoche zusammen. Der Machtzuwachs der Monarchie – zusammen mit dem Anstieg ihrer finanziellen Forderungen – waren in Frankreich, das vor den Religionskriegen noch prosperierte, deutlich zu spüren. Die Religionskriege brachten Fragen in Bezug auf die Legitimität von Herrschaft mit sich, die teils durch die religiösen Verfolgungen, teils durch die Thronbesteigung eines Protestanten, Heinrich von Navarra, aufgeworfen wurden, der zum katholischen Glauben konvertierte, um in Paris, der Hauptstadt des französischen Königreiches, Einzug halten zu können. Auf wissenschaftlichem Gebiet trat Jean Bodin für eine neue Definition der Souveränität ein: die Macht, Gesetze zu machen und abzuschaffen; diese sollte sich gegenüber der Aufzählung der traditionellen Merkmale königlicher Herrschaft durchsetzen.[3]

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Neben der Trennung zwischen der souveränen Macht und der Person ihres Inhabers wird für die Existenz des Staates bisweilen auf ein weiteres Kriterium abgestellt: das Bestehen „einer kohärenten, komplexen, effizienten und sich auf alle Bereiche erstreckenden Verwaltung“[4]. Diese zusätzliche Anforderung bereitet keine Schwierigkeiten im Falle Frankreichs, das sich als ein Nationalstaat darstellt, der aus einer Monarchie hervorging, die nach absoluter Macht strebte und dazu auf die Effizienz ihrer Bediensteten angewiesen war.

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Diese Bediensteten waren ursprünglich einfache Repräsentanten des Königs in den zu seinem Herrschaftsgebiet gehörenden Territorien, Vögte (prévôts), die zugleich richterliche und administrative Funktionen inne hatten. Dem Beispiel der englischen Könige folgend, die damals auch Herzöge der Normandie waren, wurden gegen Ende des 12. Jahrhunderts zur Kontrolle der prévôts und zur Durchführung von Gerichtsverhandlungen königliche Gesandte eingesetzt. Ab dem Jahre 1260 wurden diese Amtmänner (baillis) zu territorialen Bediensteten, die über bestimmte Verantwortungsbereiche verfügten. Sie waren vollständig vom König abhängig, der sie nach Belieben von einem Bereich in den anderen versetzen konnte. Nicht anders erging es ihren Äquivalenten in den annektierten Provinzen Südfrankreichs, den Seneschalls (sénéchaux). Dabei handelte es sich um Männer, die von niederem Adel oder bürgerlicher Abstammung waren und von denen viele Rechtswissenschaften studiert hatten. Sie vertraten den König in Bezug auf sämtliche seiner justiziellen und administrativen Prärogativen. Sie beaufsichtigten sowohl die prévôts als auch die lokalen Herrscher und die kommunalen Amtsträger derjenigen Städte, welche sich von den herrschaftlichen Strukturen emanzipiert hatten. Diese Städte wurden dank einer geschickten Auslegung römischer Texte Minderjährigen gleichgestellt, was es möglich machte, die königliche Vormundschaft, die über sie ausgeübt wurde, zu rechtfertigen. In Paris ernannte der König allerdings mit Bedacht keinen bailli, der eine intermediäre Stellung zwischen ihm und seinem prévôt eingenommen hätte. Dieser kontrollierte die Aktivitäten der Hanse der Kaufleute (Hanse des marchands), einer mit begrenzten Befugnissen ausgestatteten Stadtverwaltung. Die Ämter der prévôts, baillis und sénéchaux blieben bis zum Ende des Ancien Régime bestehen, auch wenn ihre Rolle im Laufe der Zeit an Bedeutung verlor.

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Gegen Ende des Ancien Régime war die Schlüsselperson der königlichen Verwaltung in den Provinzen nicht mehr der gouverneur, der Mitglied des Hochadels war und dessen Rolle vom Ende des 15. Jahrhunderts bis zur Herrschaft Ludwig XIV. von so großer Bedeutung war, dass sie die Einheit des Reiches zunächst während der Religionskriege und später während der Fronde gefährdete. Maßgeblich war vielmehr der Intendant (intendant), der jeweils einer der 33 als „généralités“ oder „intendances“ bezeichneten Verwaltungseinheiten des Reiches vorstand. Der intendant war Mitglied im königlichen Rat (Conseil du roi) und bekleidete dort das Amt eines Requetenmeisters (maître des requêtes). Er war von seiner Ausbildung her Jurist, genoss jedoch nur den Status eines commissaire: Der König, der ihn ernannte, konnte ihn nach Belieben versetzen oder seines Amtes entheben. Seine Befugnisse wurden in der für ihn zuständigen „commission de justice, police et finance“ festgelegt.[5] Er hatte dafür Sorge zu tragen, dass die Rechtspflege gut funktionierte. Er war für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung sowie für die Überwachung der wirtschaftlichen Aktivitäten und der Religionsausübung zuständig. Er kümmerte sich um das öffentliche Bauwesen, die Stadtentwicklung und den Ausbau der Verkehrswege. Er trug die Verantwortung für die Verpflegung und Unterbringung der Truppen. Er beteiligte sich an der Verwaltung von Universitäten, höheren Schulen und Heimen. Er übte die Vormundschaft über die Städte und Gemeinden aus. Er war für die Steuererhebung zuständig und überwachte das Steueraufkommen. Schließlich sprach er Recht in einem Großteil der administrativen und fiskalischen Streitverfahren. Seine Entscheidungen konnten, unabhängig davon, ob sie rein administrativer oder streitentscheidender Natur waren, nur vor dem Conseil du roi angefochten werden.

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Da die intendants mit außerordentlich umfangreichen Befugnissen ausgestattet waren, die bei Bedarf noch erweitert werden konnten, sahen sie sich der Feindseligkeit der althergebrachten Entscheidungsträger ausgesetzt, die von Anfang an sowohl justizielle als auch administrative Funktionen wahrgenommen hatten: der Parlements, bei denen es sich um Gerichtsinstanzen des gemeinen Rechts handelte, die den bailliages und sénéchaussées übergeordnet waren, der Chambres des comptes, die als Rechnungshöfe eingesetzt waren, der Cours des aides, die für steuerliche Angelegenheiten zuständig waren, und der Bureaux des finances, deren Befugnisse sich auf die Besitztümer der Krone und auf die Infrastruktur bezogen. Die Mitglieder dieser Institutionen genossen, was ihren Status anbelangte, den gleichen Schutz wie Offiziere. Sie wurden vom König ernannt, nachdem sie entweder an ihren Vorgänger, der zu ihren Gunsten von seinem Amt zurückgetreten ist, oder an die königliche Finanzverwaltung eine Summe gezahlt hatten, die dem pekuniären Wert des zu übernehmenden Amtes entsprach. Sie konnten nicht ihres Amtes enthoben werden, außer im Falle einer Verurteilung wegen Amtsmissbrauchs. Der Wert ihres Amtes war Bestandteil ihres Vermögens und ging mit ihrem Tod auf ihre Erben über. Aufgrund dieses Status, der ihnen Unabsetzbarkeit garantierte, konnten sie den intendants trotzen.

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Dies erklärt die zahlreichen Zuständigkeitskonflikte zwischen den traditionellen Gerichten und den intendants. Diese Gerichte warfen den intendants ihre allzu große Abhängigkeit vom König vor und beschuldigten sie, willkürliche Entscheidungen zu treffen. Demgegenüber rügten die intendants, dass keine Vorschriften für das Verfahren vor den traditionellen Gerichten erlassen worden waren; ferner machten sie den traditionellen Gerichten ihre Langsamkeit und Kostspieligkeit sowie die unzureichende Berücksichtigung des Allgemeinwohls in ihrer Rechtsprechung zum Vorwurf. Offene Zuständigkeitskonflikte wurden durch den Conseil du roi gelöst; formal traf allerdings der König nach Anhörung des Rates die Entscheidung, da das Prinzip der „justice retenue“, wonach dem König die Gerichtsgewalt zukam, er diese an die Gerichte delegiert, aber sich zugleich das Recht vorbehalten hatte, jederzeit in gerichtliche Verfahren zu intervenieren und die Entscheidungen der Gerichte aufzuheben, bis zum Ende des Ancien Régime beibehalten wurde. In der Regel, wenn auch nicht immer, wurde zugunsten der intendants entschieden, was letztlich dazu führte, dass gegenüber dem königlichen Rat eine Kritik geäußert wurde, die derjenigen, welche die intendants erfuhren, ähnelte.[6]

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Gravierendere Auswirkungen hatte es, dass die Parlements und die Cours des aides königlichen Reformunternehmungen Widerstand leisteten, indem sie der Krone Vorhaltungen machten, wenn ihnen ein Edikt zwecks Registrierung zugestellt wurde. Auf diese Weise gelang es ihnen, innovative Reformen, wie die Abschaffung des Frondienstes für den Bau und die Instandsetzung von Straßen, sowie Steuerreformen, die eine gerechtere Verteilung der direkten Steuerlast bewirken sollten, aufzuhalten. Sie verhinderten darüber hinaus Reformen, die von physiokratischen Ideen inspiriert waren und auf eine Liberalisierung der Wirtschaft sowie auf eine Modernisierung und Vereinheitlichung der Verwaltungsorganisation auf der Ebene der Kommunen und Provinzen abzielten. Die Situation der königlichen Finanzen entwickelte sich infolge der Ausgaben, die durch den Krieg gegen England an der Seite der amerikanischen Aufständischen verursacht wurden, kritisch, und Ludwig XVI. sah sich gezwungen, die Etats Généraux einzuberufen, die sich aus den Abgeordneten der drei Stände, welche die Gesellschaft des Ancien Régime bildeten, zusammensetzten: Klerus, Adel und Dritter Stand.

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Ungeachtet einiger Misserfolge kam es seit Mitte des 17. Jahrhunderts zu einem Wandel in der königlichen Verwaltung. Gleich zu Beginn seiner Herrschaft begrenzte Ludwig XIV. die Rolle des Kanzlers zugunsten derjenigen des Generalinspektors der Finanzen (contrôleur général des finances), dem die Befugnisse eines echten Ministers für Finanzen und Wirtschaft zuerkannt wurden. Inhaber des Amtes des contrôleur général des finances wurde Jean-Baptiste Colbert, der mit Nachdruck merkantile Ideen vertrat. Die Regierungsämter (bureaux du gouvernement), die mit kompetenten und von ihren Vorgesetzten abhängigen Angestellten besetzt waren, entfalteten Aktivitäten in solch einem Ausmaß, dass eine zunehmende „burocratie“ beklagt wurde. Korps von Technikern wurden gebildet, die rekrutiert wurden, um ihre Arbeitskraft gegen Zahlung von Arbeitslohn zur Verfügung zu stellen, wie diejenigen der Ingenieure für den Bau von Festungsanlagen, von Brücken und von Straßen sowie diejenigen der Beauftragten der Marine. Die Ecole des Ponts et Chaussées wurde 1747 gegründet. Im Jahre 1751 wurden zehn collèges militaires und die Ecole militaire eingerichtet. An dieser Ecole wurde auch ein Kurs im öffentlichen Recht angeboten, wobei der erste Lehrauftrag einem Hessen erteilt wurde: Georg Adam Junker (dies stellte eine Innovation dar, denn zu dem damaligen Zeitpunkt wurde das öffentliche Recht in Frankreich nur sehr selten gelehrt; zahlreiche Autoren beklagten diesen Zustand und verwiesen auf die deutschen Hochschulen, an denen das Fach ausführlich behandelt wurde). Die intendants wurden sowohl von Subdelegierten als auch von Angestellten unterstützt, die sorgfältig ausgewählt wurden und von ihnen abhängig waren. Es erfolgte ein Paradigmenwechsel von den traditionellen Kollegialorganen, die sich aus unabsetzbaren Beamten zusammensetzten, und von gerichtsähnlichen Verfahren hin zu einem neuen Modell, bei dem Ämter durch eine auf Effizienz bedachte übergeordnete Verwaltungsinstanz gesteuert und Probleme auf der Grundlage von Briefen und Berichten angegangen wurden.[7]

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Diese Veränderungen und die mit ihnen einhergehenden Konflikte veranlassten die traditionellen Kräfte dazu, eine Trennung der Verwaltung von der Gerichtsbarkeit zu verlangen. Dass die intendants, die Minister und die Mitglieder des Conseil du roi die Befugnis besaßen, Verwaltungsangelegenheiten wahrzunehmen, und gleichzeitig anstelle der traditionellen Gerichte über Verwaltungsstreitigkeiten urteilen konnten, wurde in Übereinstimmung mit Charles-Louis Secondat Baron de Montesquieus L’Esprit des lois als Quelle des Despotismus angesehen. In den Beschwerdeheften von 1789 war häufig die Forderung zu finden, Verwaltung und Justiz voneinander zu trennen.

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Die zu einer verfassunggebenden Nationalversammlung aufgewerteten Etats Généraux nahmen eine radikale Revolution der Verwaltung in Angriff, die an den Verzicht auf sämtliche persönlichen und territorialen Privilegien anknüpfte, der im Enthusiasmus der Nacht des 4. August 1789 beschlossen worden war. Die traditionellen Institutionen wurden teils abgeschafft, teils grundlegend umgestaltet. Die örtlichen Verwaltungen waren als erste davon betroffen. Die Provinzen wurden aufgelöst. Die Kommunalverwaltungen wurden reorganisiert: Die Amtsträger wurden nunmehr durch Zensuswahl bestimmt. Die Ämter der königlichen Bediensteten, von denjenigen der prévôts bis hin zu denjenigen der intendants, wurden abgeschafft. Der Conseil du roi verschwand. Die zentralen Dienste wurden neu organisiert und neu geschaffenen Ministerien zugeordnet.

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Was die neue territoriale Gliederung anbelangte, legte die verfassunggebende Versammlung ein wesentliches Augenmerk auf die Gleichheit. Um diese zu gewährleisten, baute sie auf völlige Uniformität. Sie ersetzte die Provinzen durch 83 neue Bezirke, die Departements, welche wiederum in Distrikte unterteilt waren. Alle Departements und Distrikte wurden mit den gleichen Organen ausgestattet, deren Mitglieder nach dem Zensuswahlsystem gewählt und deren Aufgabenbereiche identisch waren, nicht anders als dies bei den kommunalen Amtsträgern der Fall war. Das traditionelle System der Ämtervergabe wurde vollständig beseitigt. Die Hilfskräfte der gewählten Personen und der Minister besaßen lediglich einen Angestelltenstatus. Der König, der Inhaber der vollziehenden Gewalt, aber nicht mehr der Souverän war, blieb der „Leiter der allgemeinen Verwaltung des Reiches (chef de l’administration générale du royaume)“. Seine Rolle bestand insofern allerdings darin zu veranlassen, dass die von der gesetzgebenden Versammlung beschlossenen Gesetze durch die Minister angewendet wurden. Seine eigenen Handlungsmöglichkeiten waren begrenzt: Er hatte keine Autorität über die Generalanwälte (procureurs), welche die Anwendung der Gesetze durch das örtliche Verwaltungspersonal zu überwachen hatten; er ernannte sie nicht einmal.

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Es kann an dieser Stelle nicht näher auf die administrativen Umstrukturierungen eingegangen werden, die im Verlauf der zehn Revolutionsjahre stattgefunden haben. Wichtig ist nur festzuhalten, dass die von der verfassunggebenden Versammlung vorgegebene Einheitlichkeit zu einem Charakteristikum der territorialen Verwaltung in Frankreich geworden ist. Die Gliederung in Departements ist bis heute erhalten geblieben. Hingegen herrschten infolge der Schaffung der neuen Institutionen quasi anarchische Verhältnisse in der Verwaltung, zugegebenermaßen in einem dramatischen politischen Kontext. Die Regierenden haben die zentralistischen Strukturen wiederhergestellt, um diesen Missständen zu begegnen, während der Terreur in besonders brutaler Weise. Diese Strukturen bildeten später die Grundlage für die zentralisierte napoleonische Verwaltung, die als die „klassische“ französische Verwaltung erscheint.[8]

Erster Teil Landesspezifische Ausprägungen › § 43 Staat, Verwaltung und Verwaltungsrecht: Frankreich › II. Die Ursprünge des Verwaltungsrechts