Читать книгу Cuestiones actuales de la integración europea - Óscar Abalde - Страница 13

La jurisprudencia iniciada por el Tribunal de Justicia en el asunto Azores (6 de septiembre de 2006) y matizada posteriormente en el asunto Unión General de Trabajadores de La Rioja (11 de septiembre de 2008) ha aclarado en gran medida –aunque, como veremos, de manera insuficiente– las diferentes situaciones que se pueden presentar y su carácter selectivo o no desde el punto de vista regional.

En principio, para que una medida no se considere selectiva desde el punto de vista regional debe aplicarse en la totalidad del territorio del Estado. Ahora bien, tal y como ha señalado el Tribunal de Justicia, el sistema de referencia no debe ser necesariamente la totalidad del territorio del Estado sino que las medidas cuyo ámbito de aplicación sea regional o local pueden no ser selectivas si se cumplen determinados requisitos. Así, el Tribunal de Justicia ha diferenciado a tal efecto tres situaciones:

1. Cuando es el Gobierno central quien decide de manera unilateral aplicar en una determinada zona geográfica de un Estado un tipo impositivo inferior al aplicable a nivel estatal. Esta situación se ha de considerar, en principio, selectiva desde el punto de vista regional dado que el marco de referencia es el Estado. A modo de ejemplo se puede señalar el Régimen Económico Fiscal de Canarias (que constituye una ayuda de Estado pero que resulta compatible con el mercado interior al estar autorizada por la Comisión en base a la letra a) del apartado tercero del artículo 107 del TFUE).

2. Cuando nos encontramos ante una delegación simétrica de atribuciones en materia tributaria. Es decir, cuando estamos ante un modelo de reparto de competencias fiscales en el que todas las autoridades infraestatales de un determinado nivel disponen de competencia para fijar libremente, dentro de los límites de sus atribuciones, un tipo impositivo para el territorio de su competencia. En este caso, se ha de considerar que dichas medidas no resultan selectivas dado que “no es posible determinar un nivel impositivo normal, que pueda funcionar como parámetro de referencia”9, es decir, no existe un marco de referencia. En este caso, como ejemplo se puede señalar a las Comunidades Autónomas de régimen común.

3. Cuando nos encontramos ante una delegación asimétrica de competencias tributarias. Es decir, cuando únicamente algunas entidades infraestatales pueden adoptar, en el ejercicio de facultades lo suficientemente autónomas del poder central, medidas fiscales aplicables a su territorio. Este es el caso concreto de los Territorios Históricos de Gipuzkoa, Araba y Bizkaia y de la Comunidad Autónoma del País Vasco. En este caso, para que el marco jurídico de referencia de una medida adoptada por estos entes infraestatales sea el territorio de dicho ente infraestatal y no el Estado el ente infraestatal debe ser suficientemente autónomo del poder central del Estado miembro, para lo cual, señala el Tribunal de Justicia, se han de cumplir de manera cumulativa los siguientes tres criterios de autonomía:

a. Autonomía institucional: lo que supone que la entidad infraestatal que adopte la medida cuente con su propio estatuto constitucional, político y administrativo independiente del Gobierno central.

b. Autonomía en materia de procedimiento: lo que supone que la medida de que se trate haya sido adoptada “sin que el Gobierno central haya podido intervenir directamente en su contenido”.

c. Autonomía económica y financiera: lo que supone que las consecuencias financieras de la medida adoptada “no deben verse compensadas por ayudas o subvenciones procedentes de otras regiones o del Gobierno central”10.

En el caso de los Territorios Históricos de Gipuzkoa, Araba y Bizkaia y de la Comunidad Autónoma del País Vasco, desde la Sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Unión General de Trabajadores de La Rioja en respuesta a diferentes cuestiones prejudiciales acumuladas (asuntos 428/06 a 434/06) planteadas por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco y tras las diferentes sentencias adoptadas por este último Tribunal el 22 de diciembre de 200811 en los asuntos en el marco de los cuales se plantean dichas cuestiones prejudiciales, posteriormente confirmadas en casación por el Tribunal Supremo en 201212, parece claro que se debe entender que el ente infraestatal formado de manera conjunta por los Territorios Históricos y por la Comunidad Autónoma del País Vasco dispone de suficiente autonomía tanto desde el punto de vista institucional como de procedimiento y económica de tal forma que el marco de referencia para valorar el carácter selectivo de las medidas adoptadas por los mismos debe ser dicho ente infraestatal y no el Estado. En efecto:

➢ En cuanto a la autonomía institucional: se ha de entender que disponen de un estatuto político y administrativo distinto al del Gobierno central.

➢ En cuanto a la autonomía en materia de procedimiento: los Territorios Históricos tienen capacidad para adoptar decisiones independientes, “es decir, sin que el Gobierno central pueda intervenir directamente en su contenido”13.

➢ En cuanto a la autonomía financiera y económica: el bloque normativo que constituyen la Constitución española, el Estatuto de Autonomía, el Concierto Económico y la Ley de Cupo “configura una situación de autonomía financiera y presupuestaria, en que el País Vasco opera como fiscalmente responsable de sus políticas en materia tributaria, asumiendo las repercusiones que de una menor recaudación puedan derivarse en la limitación del gasto público en servicios para la Comunidad e infraestructuras de su competencia, sin que existan previsiones normativas especificas en el sistema legal acerca de que el déficit fiscal hipotético que pudiera seguirse de una menor recaudación fuese soportado o subvencionado por los poderes públicos centrales o por otras regiones”14.

Ahora bien, no queda claro si cada uno de los Territorios Históricos puede conformar por sí mismo un ente infraestatal lo suficientemente autónomo del poder central del Estado y de la propia Comunidad Autónoma del País Vasco. Situación que parece descartar la Abogada General en sus Conclusiones en el mencionado asunto UGT de la Rioja15 al señalar que la coordinación en el marco del País Vasco hace que en la práctica las normas forales de los tres Territorios Históricos sean en gran medida idénticas, lo que puede poner en duda la autonomía normativa de cada uno de los Territorios Históricos.

Para resolver esta incógnita se debe proceder a realizar este triple control señalado. Así:

➢ En cuanto a la autonomía institucional: en nuestra opinión, un Territorio Histórico es lo suficientemente autónomo ya que dispone de un estatuto político y administrativo distinto al del Gobierno central y al de la Comunidad Autónoma del País Vasco y cuenta con sus propios órganos de gobierno con competencia en materia fiscal.

➢ En cuanto a la autonomía en materia de procedimiento: consideramos que se ha de entender que un Territorio Histórico dispone de autonomía suficiente dado que dispone de capacidad para adoptar decisiones independientes sin que ni el Gobierno central ni la Comunidad Autónoma del País Vasco puedan intervenir directamente en su contenido.

➢ Por último, en cuanto a la autonomía económica y financiera: entendemos que es aquí donde surgen las dudas dado que el Tribunal de Justicia ha señalado que “parece poco dudoso que, considerados como tales, los Territorios Históricos no disponen de una autonomía suficiente” dado que “la existencia de una autonomía política y tributaria exige que la entidad infraestatal asuma las consecuencias políticas y financieras de una medida de reducción del impuesto. No sucederá así cuando la entidad no asuma la gestión del presupuesto, es decir, cuando no posea el control tanto de los ingresos como de los gastos. Parece que esta es la situación en la que se encuentran los Territorios Históricos, que únicamente serían competentes en materia tributaria, incumbiendo las demás competencias a la Comunidad Autónoma del País Vasco”, entre ellas las competencias en materia económica16.

En nuestra opinión, se ha de matizar lo señalado por el Tribunal de Justicia dado que no hay un vínculo causal directo entre que una posible medida fiscal adoptada en un Territorio Histórico que genere menos ingresos pueda ser compensada con la recaudación en otro Territorio Histórico ya que la aportación de cada uno se basa en el PIB provincial. Además, se ha de tener en cuenta que ello llevaría de facto a una hacienda única en el marco de la Comunidad Autónoma del País Vasco, lo cual entendemos puede ser cuestionable en base al principio del respeto de la identidad nacional de los Estados miembros recogido en el artículo 4.2 del TUE.