Читать книгу Personalmanagement in der öffentlichen Verwaltung - Simone Seidel - Страница 15

19Das New Public Management Modell (NPM) war die Antwort auf eine zeitlich vorgelagerte international geführte Diskussion um die Wirksamkeit des öffentlichen Sektors. Eingeläutet wurde die internationale Krise der öffentlichen Verwaltung durch den fortwährenden Rückgang des Vertrauens der Öffentlichkeit gegenüber dem Regierungsstaat in den 1960er Jahren.

20Mit Einführung des aus dem NPM abgeleiteten Neuen Steuerungsmodells (NSM) sollten betriebswirtschaftliche Grundprinzipien auf die Führung von öffentlichen Verwaltungen angewandt werden, um eine Senkung der Verwaltungsausgaben verbunden mit einer Steigerung von Effektivität und Effizienz des Verwaltungshandelns zu erzielen. Ein wesentlicher auf die Effizienz fokussierender Aspekt war der Perspektivwechsel von der Input-Orientierung zur Output- und Outcome-Orientierung (vgl. Bogumil, 2007, S. 7 ff.). Zu bedenken ist dabei jedoch, dass auch in der Privatwirtschaft betriebswirtschaftliche Grundprinzipien unterschiedlich Anwendung finden. Dennoch bestand der Anspruch einer weitgehend unreflektierten Einführung betriebswirtschaftlicher Steuerungsmechanismen.

21Ein wesentlicher Aspekt ist die strategische Ausrichtung des Personalmanagements. Es geht dabei nicht einfach um die Optimierung der Personalarbeit, sondern um einen Paradigmenwechsel. Dieses auch in der Privatwirtschaft ambitionierte Unterfangen wird dadurch erschwert, dass im Neuen Steuerungsmodell die Einführung eines Personalmanagements erst mit der Weiterentwicklung erfolgte. Das hat die Anschlussfähigkeit an strategische Prozesse erheblich behindert und eine gestalterische Funktion des Personalmanagements hinsichtlich des Veränderungsprozesses verhindert.

Abbildung 2 gibt einen Überblick über die Felder des NSM.

Abb. 2: Felder des NSM, eigene Darstellung, nach Kegelmann, 2007, S. 80

22Die Besonderheit bei der Einführung des Neuen Steuerungsmodells bestand mit Blick auf das Personalmanagement darin, dass zunächst ein Kernmodell mit Reformkriterien eingeführt wurde und erst mit dem ergänzten Modell die konzeptionellen Erweiterungen mit Schwerpunktlegung auf das Außenverhältnis und das Personal als zentrale Ressource der Verwaltungsreform ermöglicht wurden.

Weitere Schwachstellen bei der Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells (vgl. Bogumil, 2007, S. 85 ff.) mit Auswirkungen auf das Personalmanagement waren:

• die Kommunikation zwischen Bürgern und Verwaltung und innerhalb der Verwaltung, die notwendig ist, um Vertrauen aufzubauen, war nicht ausreichend entwickelt;

• Akzeptanzschwierigkeiten entstanden auch durch die erheblichen Kraftanstrengungen, die im Zuge der Veränderungen abverlangt wurden;

• fehlendes Risikomanagement;

• ungünstige Akteurskonstellationen verbunden mit unterschiedlichen Interessen und Konflikten;

• kaum belastbare Daten darüber, inwieweit die betriebswirtschaftliche Verwaltungsreform tatsächlich zur Haushaltskonsolidierung beigetragen hat.

23Mit der Einführung des Neuen Steuerungsmodells zu Beginn der 90er Jahre wurde die bis dahin bestimmende rechtswissenschaftliche, verwaltungs- und politikwissenschaftliche Perspektive des Verwaltungshandelns durch betriebswirtschaftliche Steuerungsmechanismen ergänzt. Der private Sektor sollte als Bezugsrahmen für den öffentlichen Bereich dienen (vgl. Koch/Vogel, 2013, S. 85). Ziel der Neuausrichtung in der Personalarbeit bestand darin, personalwirtschaftliche Instrumente der Privatwirtschaft auf den öffentlichen Bereich zu übertragen und als strategisches Personalmanagement zu implementieren.

24Zu der inhaltlichen Mehrdeutigkeit in einschlägiger Managementliteratur hat der Begriff Personalmanagement in den letzten Jahren vor allem eine wertenden Komponente erfahren, mit der ein Maß für die Zukunftsfähigkeit der Unternehmen und des öffentlichen Sektors durch die Leistungsfähigkeit ihrer Personalverantwortlichen postuliert wird. Der Wandel von der Personalverwaltung zum Personalmanagement gestaltet sich in vielen Unternehmen schwierig und nicht jedes Unternehmen ist davon überzeugt, damit einen Mehrwert zu generieren, indem in die nicht wertschöpfende Arbeit zusätzlicher Aufwand investiert werden soll. Im Gegenteil, viele Unternehmen sehen gerade Einsparpotenziale in den verwaltenden Bereichen. In mittelständigen Unternehmen beträgt die Spanne für die Personalbearbeitung 1:500. Routinetätigkeiten, wie beispielsweise die Personalkostenabrechnung, werden häufig outgesourct.

Vor diesem Hintergrund haben öffentliche Verwaltungen bei der Umgestaltung der Personalarbeit zu einem Personalmanagement mit Akzeptanzschwierigkeiten zu kämpfen. Zudem existiert in vielen Behörden schlicht gar keine Vorstellung darüber, wie ein betriebswirtschaftlich ausgerichtetes Personalmanagement aussehen soll, stehen doch die normativen Regelungen öffentlicher Verwaltungen als dienst-, personal- und tarifrechtlicher Rahmen für personalwirtschaftliche Kernprozesse den betriebswirtschaftlichen Instrumenten entgegen. Entsprechend begrenzt ist der Gestaltungsspielraum.

25Es bedarf eines grundlegenden Umbaus von der zentralen Personalverwaltung zu einer Prozessbetrachtung mit dezentraler Ressourcenverantwortung. Die Implementierung eines Personalmanagementsystems muss auf die gesamtstrategische Passung (Fit) abgestimmt werden. Zunächst wird der IST-Stand praktizierter Steuerungsinstrumente und deren Wirkung mittels Dokumentenanalyse und/oder vollstrukturierte Interviews ausgewählter Zielgruppen durch Fragebogen erhoben. Wenn vorhanden, erweist sich eine funktionierende Balance Scorecard als sinnvolle Informationsgrundlage. Das Ergebnis der Datenanalyse wird dann in Bezug auf den Beitrag zu den Verwaltungszielen an die Verwaltungsführung kommuniziert und die Eckpunkte für ein zielunterstützendes Personalmanagement mit Teilzielen für die jeweiligen Felder festgelegt. Nicht nur mit Blick auf die Akzeptanz darf nicht vergessen werden, konkret zu benennen, welches Problem im Ergebnis durch die veränderte Strategie gelöst werden kann.

Im Folgenden werden unterschiedliche ressourcenorientierte Ansätze des Personalmanagements als wesentlicher Bestandteil der strategischen Organisationssteuerung verdeutlicht.