Читать книгу Personalmanagement in der öffentlichen Verwaltung - Simone Seidel - Страница 16

26Personalmanagementansätze sind Modelle einer Managementstrategie. Aus der Position der Managementfelder kann ihre strategische Rolle abgeleitet werden (vgl. dazu Abbildungen 3, 4). Für den öffentlichen Bereich wird ein personalmanagementzentriertes Vorgehen vorgeschlagen (vgl. Abbildung 5).

27a) Personalmanagement als Ressourcenansatz. Personalmanagement als Ressourcenansatz ist ein outputorientierter Ansatz im Kontext von Strategie und Struktur. Zentrale Fragestellung ist: Welche Rolle spielt das Personalmanagement im Wertschöpfungsprozess oder ist das Personalmanagement nur ein Kostenfaktor? Wesentliche Felder sind die Personalauswahl, die Leistungsbeurteilung und die Entwicklung (Michigan-Ansatz): Das Ziel besteht in einem effizienten Einsatz aller Ressourcen. Personalmanagement leitet sich aus der Gesamtstrategie ab (top-down-Ansatz), (vgl. Scholz [I], 2014, S. 52 f. und Mudra, 2004, S. 7).

Abb. 3: Strategisches Managementmodell Michigan-Ansatz, eigene ­Darstellung

28b) Personalmanagement als strategischer Ansatz. Das Personalmanagement als Teil einer Gesamtstrategie mit den Faktoren „Partizipation“, „Personalbeschaffung“, „Arbeitsorganisation“, „Belohnung“ und „Potenzialentfaltung“ (Harvard-Ansatz) ist ein konsolidativer Ansatz. Das Ziel besteht in der Festigung aller Unternehmensfaktoren, Mensch, Prozesse und Strukturen durch bestmögliche Ausrichtung aller Faktoren im Sinne eines best fit, um eine hohe Bindung des Personals an den Arbeitgeber zu erreichen (vgl. Mudra, 2004, S. 7). Im Mittelpunkt steht die Entwicklung des Managementpersonals im Rahmen von Karrierepfaden (vgl. Scholz [I], 2014, S. 52 f.).

Abb. 4: Strategisches Managementmodell Harvard-Ansatz, eigene Darstellung

c) Personalmanagement als outcomeorientierter Leistungsprozess.

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Abb. 5: Managementmodell für den öffentlichen Bereich, eigene Darstellung

Das Personalmanagement steht als zentrales Management im Mittelpunkt und verbindet die Punkte Kundenzufriedenheit als wirkungsbezogene Zielgröße und die ermöglichenden Faktoren Arbeitsleistung und normative Führung. Der Begriffsumfang „Kunde“ wird unterschiedlich weit oder eng definiert. In diesem Modell ist nicht nur derjenige Kunde der Verwaltung, der im engeren Sinn personenbezogene Leistungen bezieht, wie beispielsweise KFZ-Anmeldung oder Baugenehmigung, sondern jeder, der im Zuständigkeitsbereich der jeweiligen öffentlichen Verwaltung mittelbar oder unmittelbar von den Wirkungen des Verwaltungshandelns betroffen ist. Verwaltungshandeln wirkt über die Angebote der allgemeinen Daseinsvorsorge hinaus gestaltend. Das reicht von städtebaulichen Konzepten, der Gewerbe- und Verkehrsinfrastruktur bis hin zu Angeboten in den Bereichen Kultur, Bildung und Soziales.

30Im vorliegenden Modell werden die Verbindungen zwischen Kundenzufriedenheit und normativer Führung durch politische Willensbildung beeinflusst. Der Effekt normativer Führung auf die Arbeitsleistung wird durch personalwirtschaftliche und strukturelle Instrumente und Methoden moderiert und durch die personale Führung mediiert.

31In der Umsetzung allerdings hat der öffentliche Bereich im Vergleich zur Privatwirtschaft eine Vielzahl an Rechtsnormen zu beachten, angefangen von Art. 33 Abs. 2 Grundgesetz (GG), wenn ein stellenkonkret vorgezeichnetes Entwicklungsprogramm als Teil der Personalplanung implementiert werden soll. Zwischen stellenkonkreten Entwicklungspfaden, Breitenförderung oder Goldfischteich kann der öffentliche Bereich keine Entscheidung treffen, da es keine echten Alternativen sind. Im Gegensatz zur Privatwirtschaft begegnen eine stellenkonkrete Förderung und ein sogenannter Goldfischteich rechtlichen Bedenken und die Breitenförderung ist haushaltsrechtlich kaum zu vertreten.

Allein an diesem Beispiel wird deutlich, dass die Bemühungen von Personalverantwortlichen, Instrumente des Personalmanagements in ihren Behörden umzusetzen, auf dem Weg vom Hochglanzkonzept bis zur Realisierung an einer Vielzahl von Umsetzungsproblemen scheitern können. Ambitionierte Personalverantwortliche spüren den Zustand der Dissonanz zwischen Selbstwirksamkeitserwartung und Handlungsermöglichung, da sie oft ihre eigenen hohen fachlichen Ansprüche den realen Bedingungen anpassen müssen. Es mangelt nicht an vielen guten Personalmanagementkonzepten, sondern an der klaren Kommunikation, dass mit deren Umsetzung ein tatsächliches Problem, wie das des Fachkräftebedarfs, in der Praxis gelöst werden kann. Es bedarf also einer sorgfältigen Analyse der eigenen Organisationsziele, um zu entscheiden, welche Instrumente des NSM implementiert werden können und welchen Akzeptanzschwierigkeiten zu begegnen sind.

Tabelle 1 zeigt die Veränderung der bisherigen Steuerungsfunktionen unter dem Einfluss des Neuen Steuerungsmodells. Alle Funktionen sind als Teil des Managementmodells interdependent. Erfolgt die Umsetzung nur partiell, beeinträchtigt dies die Wirksamkeit jeder einzelnen Funktion.

32Wenn neue Steuerungsinstrumente implementiert werden sollen, kann anhand folgender Fragestellungen vorgegangen werden:

• Welche normativen Festlegungen haben wir? Dokumentenanalyse (Dienstanweisungen, Verträge, Protokolle). Sind die Regeln akzeptiert und passen sie noch zu unseren Zielen?

• Haben wir eine konsequente Prozessorientierung? Sind die Prozesse input- oder output-orientiert? Gibt es ein Monitoring?

• Haben wir ein Risikomanagement implementiert? Und: Kennt jeder die erfolgskritischen Faktoren der konkreten Aufgabe?

• Wie wird kommuniziert bei regulären Vorgängen und bei herausfordernden Situationen?

• Was soll die Veränderung bewirken?

• Welche Auswirkungen hat die Veränderung auf andere Funktionen?

Es empfiehlt sich ferner, bei unklarer Befundlage eine Analyse nach bestehenden Dysfunktionalitäten der Personalmanagementfelder, der eingeführten Instrumente und Methoden durchzuführen. Dazu gehört eine Dokumentenanalyse der Dienstordnungen mit Blick auf mögliche Widersprüche gegenüber einem Zielzustand sowie eine Analyse der wichtigsten Personalprozesse. Nicht zu unterschätzen ist die gelebte Kommunikationskultur, die ebenfalls kritisch unter die Lupe genommen werden sollte. Hierzu bietet sich die Methode der 360°-Befragung an.

Tab. 1: Vergleich Funktionen des Personalmanagements, eigene Darstellung

Funktionen	Bürokratisches Regulierungsmodell	Neues Steuerungsmodell (NSM)
Steuerung	Verordnungen, Anweisungen	Ziele, Ergebnisse
Handlung	Gesetze, Verordnungen	Bürgerbeteiligung, Organisationsentwicklung
Kontrolle	Vollzug	Projektcontrolling, Zielerreichungsgrad
Akteure	Behörde	Kunde/Bürger
Managementfunktion	Regelvollzug	strategische Funktion
Personal- und Organisationsmanagement	Personalverwaltung, Arbeits­teilung	strategische Ausrichtung, Personalentwicklung, lernende Organisation
Führung	Anweisung Dienst- und Fachaufsicht	Führungsgrundsätze partizipative Führung, strukturierte Mitarbeiter­gespräche

Praxistipp:

Steht auf der Agenda der Personalentwicklung beispielsweise die Einführung von Führungsgrundsätzen mit Schwerpunkt kooperativer Arbeitsgestaltung, sollte zunächst geprüft werden, ob die normativen Voraussetzungen für die Realisierung des gewünschten Führungsverhaltens bestehen. Die Führungsgrundsätze müssen einen Bezug zu den Verwaltungszielen aufweisen und sich in eine Verwaltungsstrategie einordnen. Neue Führungsgrundsätze laufen ins Leere, wenn sie nicht mit dem bestehenden Beurteilungssystem, darunter den Anforderungsprofilen, in Einklang gebracht werden. Geschieht dies nicht, besteht die Gefahr, dass die Führungsgrundsätze lediglich auf dem Papier existieren.

Folgendes Beispiel lässt sich fortführen und auf alle Personalmanagementfelder übertragen.

Nehmen wir eine in Personalentwicklung sehr engagierte Behörde an, die Mitarbeiter durch Unterstützung bei Bachelor- und Masterqualifizierungen fördert. Eine nicht nur für die eigenen Mitarbeiter sondern auch für das Image der Behörde und die Attraktivität für potenzielle Bewerber gute Maßnahme.

Üblicherweise werden mit den betreffenden Arbeitnehmern Qualifizierungsverträge abgeschlossen, die die Kostenverteilung, Bindung und Rückzahlungsansprüche des Arbeitgebers regeln. Dabei können allerdings Fehler entstehen oder bewusst in Kauf genommen werden, wenn beispielsweise die Bindungsfrist und Rückzahlungsmodalitäten unverhältnismäßig zur Unterstützungsleistung stehen. Dennoch kann es sein, dass die Beschäftigten unterzeichnen, da sie die Qualifizierung in Anspruch nehmen wollen und den Vertrag dann zu Hause Familie und Freunden zeigen. Auch wenn der Vertrag nicht angefochten werden sollte, besteht das Risiko, dass negative Folgen eintreten können, obwohl eine positive Bindungswirkung durch Förderung der Mitarbeiter beabsichtigt war. Worin kann die negative Wirkung bestehen? Die Qualifizierungsverträge entfalten auch eine Außenwirkung. In Zeiten öffentlich zugänglicher Rechtsquellen kann sich der öffentliche Sektor Fehler auch bei internen Verwaltungsentscheidungen nicht mehr erlauben. Eine fehlerhaft getroffene Personalentscheidung entfaltet immer Außenwirkung in der Form, dass quasi alle Entscheidungen als Aushängeschild der Behörde wirken und Schlussfolgerungen über die Attraktivität der Behörde gezogen werden können. Das kann zu einem negativen Image der öffentlichen Verwaltung beitragen.

33Das Personalmanagement hat einen entscheidenden Einfluss auf die Leistungsfähigkeit und Attraktivität des öffentlichen Sektors. Anhand der historischen Entwicklung lassen sich die Veränderungsfaktoren der Personalarbeit für die jeweilige Behörde antizipieren und Bewährtes beibehalten. Der schwierige Wandel von der verwaltenden Personalarbeit hin zu einer Managementausrichtung kann auf vielfältige Weise gelingen, wenn die Perspektiven aller Fachdisziplinen einbezogen werden und bei der Umgestaltung konsequent die Kunden- und damit Output-Orientierung verfolgt wird. Neuere Modelle, die unter der Bezeichnung Public Governance gefasst sind, sind durch stärkere Output-Orientierung geeignet, die Schwachstellen des NSM aufzugreifen und intensiver auf das Gemeinwesen und die Lösung gesellschaftlicher Fragestellungen einzugehen.