Читать книгу Grundprobleme der Invaliditätsbemessung in der Invalidenversicherung - Thomas Gächter - Страница 21

ZweckDer Begriff des ausgeglichenen Arbeitsmarktes dient dem gesetzlichen Zweck, konjunkturelle Schwankungen auf dem Arbeitsmarkt zu bereinigen und auf Durchschnittsverhältnisse abzustellen. Der ausgeglichene Arbeitsmarkt ist Ausfluss der Erwerbsunfähigkeit (Art. 7 ATSG) und verdeutlicht, dass das Nichtfinden einer Arbeitsstelle (Erwerbslosigkeit) in der Invalidenversicherung nicht versichert ist. Problematisch ist es nach hier vertretener Auffassung, den ausgeglichenen Arbeitsmarkt mit einem fiktiven Arbeitsmarkt gleichzusetzen, auf dem jedermann ein seinen geistigen und körperlichen Fähigkeiten und seiner Ausbildung entsprechender Arbeitsplatz offensteht. Denn damit wird die gesetzliche Methode der individuell-konkreten Invaliditätsbemessung nach Art. 16 ATSG und Art. 28a IVG unterlaufen und durch eine theoretische und abstrakte Betrachtung ersetzt: Von den persönlichen Verhältnissen der versicherten Personen lässt sich aber in der Invalidenversicherung nicht absehen, ohne dass die Zumutbarkeit zur Zumutung wird.

FiktionAuffallend ist, dass Verwaltungspraxis und Rechtsprechung auf der Achse zwischen Realität (tatsächlicher Arbeitsmarkt) und Fiktion (abstrakter Arbeitsmarkt) über die Jahrzehnte deutlich in Richtung Fiktion gerückt sind. Das Bundesgericht führt heute wie selbstverständlich aus, die Invaliditätsbemessung der IV beruhe «auf verschiedenen Fiktionen – insbesondere einer ausgeglichenen Arbeitsmarktlage» (BGE 141 V 343). Gerade konjunkturelle Krisenzeiten (1970-er Jahre, 1990-er Jahre) gaben Anlass für eine zunehmend abstrakte Betrachtungsweise, die vom tatsächlichen Arbeitsmarkt vermehrt absah. Ausgeblendet wurden nicht nur konjunkturelle Schwankungen, sondern auch die Arbeitsmarktverhältnisse als solche. Dieses Wegdefinieren des Arbeitsmarktes hebelt die Zumutbarkeit aus und führt letztlich zu einer fiktiven Erwerbsfähigkeit.

Abb. 2: Ausgeglichener Arbeitsmarkt

Quelle: eigene Darstellung

RealitätsbezugWeiter fällt aus historischer Sicht auf, dass der bereits bei Einführung der Invalidenversicherung zentrale Grundsatz der «Eingliederung vor Rente» auch daran scheiterte, dass keine Arbeitsplatzgarantien für Behinderte oder Arbeitsplatzquoten für grössere Unternehmen vorlagen. Sie schienen bei Schaffung der Invalidenversicherung in den 1950-er Jahre überflüssig. Da in der Invalidenversicherung der Invaliditätsgrad anhand der eingetretenen (Teil-)Er­werbs­unfähigkeit bestimmt wird, bezieht sich Invalidität auf den «Marktpreis» bzw. auf den monetären «Wertzerfall» der gesundheitlich beeinträchtigten Person auf dem Arbeitsmarkt.^[130] Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt wirken daher auf die Erwerbsfähigkeit zurück – und beeinflussen das Ausmass der Invalidität.^[131] Je erfolgreicher die Arbeitsmarktintegration gelingt, desto tiefer fallen die Invaliditätsgrade aus. Diese Verknüpfung von Invalidität und Arbeitsmarktlage ist durch den Ausschluss konjunktureller Schwankungen zwar begrenzt, aber nicht aufgehoben – es sei denn, man greife zu einer fiktiven Erwerbsfähigkeit und damit zum «Wegdefinieren des Arbeitsmarktes».

VermittelbarkeitDas Abstellen auf eine fiktive Erwerbsfähigkeit hat zur Folge, dass sich die fehlende oder erschwerte Eingliederungsfähigkeit und Vermittelbarkeit von behinderten Personen auf dem realen Arbeitsmarkt einseitig zulasten der behinderten Personen auswirken. Für die betroffenen Personen bedeutet dies im Ergebnis weniger «Eingliederung vor Rente» als vielmehr «weder Eingliederung noch Rente». Eine Alternative dazu wäre, die Inklusion behinderter Personen in die Arbeitswelt wirksam zu fördern – und damit letztlich auch die Invalidenversicherung finanziell zu entlasten. Wenn sich etwa der ausgeglichene Arbeitsmarkt für an- und ungelernte behinderte Personen zunehmend verschliesst, so kann ihnen nach dem Grundsatz «Eingliederung vor Rente» die Rente nur dann verweigert werden, wenn ihnen zuvor der Arbeitsmarktzugang wieder geöffnet worden ist. Ein zunehmend verschlossener Arbeitsmarkt sollte also eher Anlass sein, die Wirtschaft in die Pflicht zu nehmen, als die Versicherten aus dem Recht zu stellen.

1 Nadai/Canonica/Koch, S. 36. ↵

2 Prinz, S. 91. ↵

3 Prinz, S. 91. ↵

4 Prinz, S. 85. ↵

5 Vgl. das Votum von Expertenseite in Protokoll der SGK-N vom 14. August 1995, S. 5, und Art. 7 Abs. 1 ATSG. ↵

6 Prinz, S. 85 f. (Hervorhebung beigefügt). ↵

7 Hugo Siefart, Der Begriff der Erwerbsunfähigkeit auf dem Gebiete des Versicherungswesens, 2. Aufl., Berlin 1906, S. 27 ff., abrufbar unter http://dlib-pr.mpier.mpg.de (besucht am 12. Februar 2021), u.a. mit Hinweis auf einen (gescheiterten) Antrag aus dem Jahr 1897, in der deutschen Unfallversicherung «eine Rente für die Dauer der Minderung der Erwerbsfähigkeit und Erwerbsmöglichkeit» auszurichten (S. 45). ↵

8 Art. 76 f. aKUVG; Rüedi, Spannungsfeld, S. 39. ↵

9 EVGE 1936, S. 101 E. 1. ↵

10 EVGE 1936, S. 101 E. 1. ↵

11 Vgl. dazu nun auch Geertsen, Gedanken, passim. ↵

12 EVGE 1936, S. 101 E. 1 (Hervorhebung beigefügt). ↵

13 EVGE 1940, S. 120 E. 1a. ↵

14 EVGE 1940, S. 120 E. 1b. ↵

15 EVGE 1940, S. 120 (Regeste) (Hervorhebung beigefügt). ↵

16 EVGE 1940, S. 120 (Regeste ) und E. 1b. ↵

17 EVGE 1940, S. 120 E. 1b. ↵

18 Siehe dazu auch EVGE 1960, S. 249 E. 1. ↵

19 BGE 135 V 58 E. 3.4.1; Geertsen, Gedanken, S. 167. ↵

20 EVGE 1955, S. 150 E. 1 (zu Art. 77 aKUVG). ↵

21 Bericht Expertenkommission 1956, S. 114; BBl 1958 II 1137, 1197. ↵

22 BBl 1958 II 1137, 1196 (Hervorhebung beigefügt). ↵

23 BBl 1958 II 1137, 1162. ↵

24 BBl 1958 II 1137, 1197. ↵

25 BBl 1958 II 1137, 1197; die obligatorische Arbeitslosenversicherung wurde erst viel später eingeführt, siehe dazu Rz. 32. ↵

26 BBl 1958 II 1137, 1197 (Hervorhebung beigefügt). ↵

27 BBl 1958 II 1137, 1196 (zum Valideneinkommen). ↵

28 Piccard 1957, S. 123. ↵

29 BBl 1958 II 1137, 1197. ↵

30 Zuständig war die Invalidenversicherungs-Kommission nach aArt. 55 ff. IVG-1959, bestehend aus (1) einem Arzt, (2) einem Fachmann für die Eingliederung, (3) einem Fachmann für Fragen des Arbeitsmarktes und der Berufsbildung, (4) einem Fürsorger und (5) einem Juristen, wobei mindestens ein Kommissionsmitglied weiblichen Geschlechts sein musste (so wörtlich Art. 56 Abs. 1 IVG-1959). ↵

31 Bericht Expertenkommission 1956, S. 27. ↵

32 Bericht Expertenkommission 1956, S. 114 f. ↵

33 EVGE 1960, S. 249 E. 3; siehe auch ZAK 1961, S. 84 ff. ↵

34 EVGE 1960, S. 249 E. 1. ↵

35 EVGE 1967, S. 22, 23. ↵

36 ZAK 1974, S. 424 ff., 425. ↵

37 EVGE 1960, S. 114 E. 2 (zur Arbeitslosenversicherung); BGE 96 V 31; auch die geschützten Werkstäten gehören zu dem den behinderten Versicherten offenstehenden Arbeitsmarkt, vgl. Leuzinger-Naef, S. 26. ↵

38 Vetsch-Lippert, S. 137 ff. ↵

39 ZAK 1975, S. 231 ff., 234 mit Hinweis auf ZAK 1961, S. 502 ff., 504; vgl. auch ZAK 1961 S. 84 ff., 86. ↵

40 Z.B. EVGE 1960, S. 249 E. 2; EVGE 1961, S. 171 E. 1; ZAK 1961, S. 84; ZAK 1961, S. 506; EVGE 1968, S. 88 ff. ↵

41 So das BSV in ZAK 1974, S. 498. ↵

42 Piccard 1957, S. 125. ↵

43 Rüedi, Spannungsfeld, S. 40 f.; ZAK 1977, S. 193; vgl. auch ZAK 1973, S. 206. ↵

44 Dazu unten Rz. 53. ↵

45 ZAK 1974, S. 498 ff. ↵

46 Rüedi, Spannungsfeld, S. 40, mit Hinweisen. ↵

47 ZAK 1976, S. 279. ↵

48 ZAK 1976, S. 100. ↵

49 ZAK 1976, S. 279; ZAK 1973, S. 576, EVGE 1968, S. 217 E. 2; ZAK 1969, S. 197. ↵

50 Egli, S. 98. ↵

51 Wyss, S. 488. ↵

52 Wyss, S. 490. ↵

53 Vgl. zur Kritik des Tabellenlohnabzuges in der Praxis Rz. 688 ff. ↵

54 Vgl. dazu auch Alan Canonica et al., Die Verwaltung der Invalidenversicherung (IV), in: Geschichte der Sozialen Sicherheit der Schweiz (Stand: Dezember 2015), abrufbar unter www.geschichtedersozialensicherheit.ch/institutionen/verwaltung-der-sozialen-sicherheit/die-verwaltung-der-invalidenversicherung-iv (besucht am 12. Fe­bruar 2021). ↵

55 ZAK 1978, S. 262. ↵

56 Siehe dazu Urs Germann et al., Soziale Sicherheit im Zeichen der Wachstumskrise, in: Geschichte der Sozialen Sicherheit der Schweiz, S. 38 f. (Stand: Dezember 2014), abrufbar unter www.geschichtedersozialensicherheit.ch/synthese/#c99 (besucht am 12. Februar 2021). ↵

57 ZAK 1978, S. 262, 279 f. ↵

58 ZAK 1978, S. 262, 280. ↵

59 BGE 107 V 17 E. 2b. ↵

60 BGE 107 V 17 E. 2c (Hervorhebung beigefügt). ↵

61 BGE 107 V 17 E. 2c. ↵

62 BGE 110 V 273 E. 4b, zitiert nach Pra 74 (1985) Nr. 198. ↵

63 BGE 134 V 64 E. 4.2.1. ↵

64 BSV, Invalidität und Arbeitslosigkeit, in: ZAK 1980, S. 255 f., 256 (Hervorhebung beigefügt). ↵

65 Ebenfalls kritisch Omlin, S. 108; anders dagegen Schaer, Rz. 134. ↵

66 Dazu oben Rz. 19 (Hervorhebung beigefügt). ↵

67 Dazu sogleich Rz. 46 ff. und zur Kritik an der Praxis Rz. 705 ff.↵

68 Meyer/Reichmuth, Art. 28a N 141. ↵

69 Bittel, S. 187 ff.; Kieser, ATSG, Art. 7 N 56, 59, 63; CR LPGA-Moser-Szeless, Art. 7 N 21 ff.; BSK ATSG-Traub, Art. 7 N 19 ff.; Egli, S. 97 ff. ↵

70 So eine gelungene Formulierung des deutschen Reichsversicherungsamts aus dem Jahr 1892. ↵

71 So bereits Piccard 1933, S. 1241. ↵

72 AB S 1985 754 f.; AB N 1986 761 ff. ↵

73 Bei einem Invaliditätsgrad von mindestens 40, jedoch unter 50 % bestand damals Anspruch auf eine Viertelsrente, siehe zum Ganzen z.B. ZAK 1989, S. 313 ff., 316. ↵

74 Heute: Art. 4 Abs. 1 lit. c IVG; BBl 2001 3205, 3235 f. ↵

75 Vgl. Art. 14a ELV; z.B.: BGE 142 V 12 E. 3.2; BGE 141 V 343 E. 5.2; BGE 117 V 287 E. 3a. ↵

76 BGE 141 V 343 E. 5.2. ↵

77 ZAK 1989, S. 319 ff., 321; Urteil des Bundesgerichts 8C_370/2012 vom 12. September 2012, E. 4.2.4.1 m.w.H.; Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts I 824/02 vom 16. Juni 2004, E. 2.2.1; Hoop, S. 96. ↵

78 So die Regesten zum Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts vom 25. Januar 1989, in: ZAK 1989, S. 319. ↵

79 ZAK 1989, S. 319 ff., 322. ↵

80 BGE 107 V 17 E. 2b. ↵

81 BGE 140 V 193 E. 3.2. ↵

82 Statt vieler: Urteil des Bundesgerichts 8C_334/2018 vom 8. Januar 2019, E. 4.2.1 mit Hinweisen; differenzierend: Urteil des Bundesgerichts 9C_441/2019 vom 28. Oktober 2019, E. 3.1. ↵

83 ZAK 1980, S. 550 ff., 550. ↵

84 ZAK 1980, S. 550 ff., 550. ↵

85 Dazu und zum Folgenden: Abegg, S. 250; daran anknüpfend Egli, S. 107. ↵

86 Abegg, S. 246 ff., 250. ↵

87 ZAK 1986, S. 324 ff. ↵

88 Statt vieler: BGE 110 V 273. ↵

89 Siehe auch Piccard 1933, S. 1241; dazu oben Rz. 23 ff. ↵

90 BBl 1958 II 1137, 1162, 1197. ↵

91 Bericht Expertenkommission 1956, S. 28. ↵

92 Art. 15 Abs. 2 AVIG: «Der körperlich oder geistig Behinderte gilt als vermittlungsfähig, wenn ihm bei ausgeglichener Arbeitsmarktlage, unter Berücksichtigung seiner Behinderung, auf dem Arbeitsmarkt eine zumutbare Arbeit vermittelt werden könnte. Der Bundesrat regelt die Koordination mit der Invalidenversicherung.» ↵

93 Art. 73 Abs. 1 AVIG: «Die Versicherung kann im Hinblick auf die Schaffung eines ausgeglichenen Arbeitsmarktes die angewandte Arbeitsmarktforschung durch Beiträge fördern.» ↵

94 AVIG-Praxis B251; aus der Rechtsprechung: Urteil des Bundesgerichts C 268/04 vom 3. März 2005, E. 1.2.1. ↵

95 Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts vom 12. Mai 1995, E. 5b/bb, publ. in: SZS 1997, S. 534 ff. ↵

96 BBl 1980 III 489, 567 f. ↵

97 Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts C 379/00 vom 28. Mai 2002, E. 3b/aa.↵

98 Lendfers, JaSo 2019, S. 40 f. ↵

99 Auch Art. 15 Abs. 2 AVIG und Art. 73 Abs. 1 AVIG erwähnen den ausgeglichenen Arbeitsmarkt. ↵

100 BBl 1991 II 185, 249; Hoop, S. 92. ↵

101 BBl 1994 V 921, 930 f.; Hoop, S. 92. ↵

102 Dazu Protokoll der Subkommission ATSG der SGK N vom 14. August 1995, S. 5 ff. ↵

103 BBl 1999 V 4523, 4547. ↵

104 BBl 1999 V 4523, 4548. ↵

105 BGE 130 V 343 E. 3.4.1. ↵

106 Bolliger/Willisegger/Rüefli, S. 1; BBl 2005 4459, 4472 f. ↵

107 Im Jahr 1996 machten die psychischen Erkrankungen als Ursache für einen IV-Rentenbezug noch einen Drittel aus, im Jahr 2012 rund die Hälfte. Siehe dazu BBl 2005 4459, 4474 und 4487; PKRück, S. 8 f. ↵

108 Aufschlussreich: Lengwiler, S. 339 ff. ↵

109 Alan Canonica et al., Behinderung, in: Geschichte der Sozialen Sicherheit der Schweiz (Stand: Dezember 2018), abrufbar unter www.geschichtedersozialensicherheit.ch/risikogeschichte/behinderung (besucht am 12. Februar 2021). ↵

110 Dazu näher Egli, S. 114. ↵

111 BGE 127 V 294. ↵

112 BGE 130 V 352. ↵

113 BBl 2005 4459, 4483 f. ↵

114 BBl 2005 4459, 4483 f. ↵

115 Bolliger/Willisegger/Rüefli, S. VII ff., zur strengeren Gerichtspraxis S. 85 f. ↵

116 Zum Ganzen Bolliger/Willisegger/Rüefli, S. 82. ↵

117 Vgl. z.B. ZAK 1991, S. 318 ff.; Urteile des Eidg. Versicherungsgerichts SG 1991 Nr. 770 vom 8. August 1991, E. 4b und SG 1996 Nr. 1050 vom 22. Januar 1996, E. 1. ↵

118 So noch ZAK 1976, S. 279. ↵

119 Z.B. Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts I 766/02 vom 7. Juni 2004, E. 2.1; I 394/04 vom 2. Februar 2005, E. 3.2; U 156/04 vom 17. März 2005, E. 8.2; U 303/06 vom 22. November 2006, E. 7.2.2; I 942/06 vom 24. September 2007, E. 4.2.2; Urteil des Bundesgerichts 8C_610/2007 vom 15. Mai 2008, E. 4.1. ↵

120 Z.B. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-3148/2006 vom 15. April 2008, E. 4.1.1; Urteil des Bundesgerichts 8C_25/2012 vom 3. Juli 2012, E. 4.2; Urteil des Bundesgerichts 8C_345/2016 vom 1. September 2016, E. 5; Urteil des Bundesgerichts 8C_704/2018 vom 31. Januar 2019, E. 8.2.1; Urteil des Bundesgerichts 8C_759/2018 vom 13. Juni 2019, E. 7.4.2. ↵

121 Ott/Bade/Wapf, S. 111; PKRück, S. 19. ↵

122 Zum Ganzen BBl 2005 4459, 4483. ↵

123 Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts U 425/00 vom 29. Januar 2003, E. 4.4; Mosimann, Invaliditätsbemessung, S. 17 f. ↵

124 BBl 2005 4459, 4577. ↵

125 BBl 2005 4459, 4530. ↵

126 BGE 135 V 215 E. 7.3. ↵

127 Stellungnahme des Bundesrates vom 27. Februar 2013 zur Motion Mauro Poggia (12.4126) «Bestimmung des Invaliditätsgrades. Von der Fiktion zurück zur Realität». ↵

128 Art. 59 Abs. 6 IVG. ↵

129 BGE 145 V 2 E. 5.3.1 (zu Art. 7a IVG). ↵

130 Canonica, S. 192. ↵

131 Siehe auch SVR 1998 IV Nr. 2 E. 5/bb. ↵