Читать книгу La búsqueda de la verdad - Varios autores - Страница 18

Algunas comisiones recientes se han visto afectadas por la controversia y la acritud acerca del nombramiento de ciertos comisionados. La naturaleza de las comisiones de la verdad –como instituciones ad hoc, con plazos y poderes limitados–, los contextos en que operan –caracterizados inevitablemente por profundas fisuras sociales–, los temas que abordan –extremos del comportamiento humano–, así como sus objetivos –en el nivel más amplio de generalidad, contribuir a la integración social a través de la afirmación de ciertas normas básicas–, todos sugieren que la selección de los comisionados es muy importante para su éxito. De hecho, no es demasiado exagerado decir que el poder de las comisiones se deriva en gran medida de la autoridad de los comisionados y, por lo tanto, que el éxito de las comisiones depende en gran medida del carácter de los nombramientos.

Ninguna comisión ha enfrentado desafíos más serios a este respecto que la Comisión de la Verdad, Justicia y Reconciliación de Kenia, cuyo presidente fue acusado de haber desempeñado algún papel en incidentes investigados por la comisión. Esto condujo a severas divisiones internas y a una prolongada batalla legal que afectó tanto el trabajo de la comisión (entre otras razones, consumiendo tiempo, uno de los recursos escasos de una comisión) como su posterior credibilidad⁵⁵. La comisión de Kenia, sin embargo, no es la única que ha afrontado problemas de este tipo⁵⁶.

Mucho puede decirse acerca de los procesos utilizados hasta ahora para la selección de los comisionados. En el informe al consejo trazo una distinción entre, por un lado, la selección directa, y por el otro, los procesos consultivos⁵⁷. La selección directa, generalmente por la misma autoridad que establece el mandato de la comisión y sin un proceso de consultas formales, se ha utilizado en un gran número de casos, como en Argentina⁵⁸, Chile⁵⁹, Perú⁶⁰ y Brasil⁶¹.

En el lado opuesto del espectro de la designación directa de los comisionados se encuentran los procedimientos que son de naturaleza consultiva. Estos modelos otorgan un papel formal en el proceso de selección a una variedad de partes interesadas. Con variaciones, este es el enfoque que se ha adoptado para la selección de comisionados en Sierra Leona⁶², Liberia⁶³ y Kenia⁶⁴. El modelo gira en torno al establecimiento de un panel de selección con lugares asignados a los representantes de diferentes partes interesadas, incluyendo organizaciones religiosas, grupos de víctimas, asociaciones profesionales, ONG o redes de ONG, etc. El panel de selección generalmente acepta nominaciones por parte del público, determina la lista de candidatos finalistas, típicamente con una clasificación de los diferentes nombres, y, por último, transmite sus recomendaciones a otra autoridad responsable de hacer los nombramientos finales. En algunos países también se requieren audiencias públicas con los preseleccionados.

Obviamente, este no es el lugar para hacer un análisis exhaustivo de los costos y los beneficios de los métodos de nombramiento directos o consultivos. Sin embargo, no sobran algunas observaciones. Primero, no hay un método de selección a prueba de fallos. Si bien la gran mayoría de los comisionados ha hecho importantes contribuciones al trabajo de las comisiones en las que han participado, ninguno de los métodos ha demostrado ser inmune, ocasionalmente, a nombramientos cuestionables.

En segundo lugar, no existe un método de selección que, junto con algunas ventajas, no implique algunos “costos”. El modelo de nombramiento directo tiene la virtud de ser expedito y de permitir que la autoridad nominadora ejerza su juicio sobre la idoneidad y la competencia sin impedimentos (lo cual, suponiendo un compromiso real por parte de la autoridad nominadora, a veces es ventajoso). Sin embargo, no hay nada en este método de selección que dé incentivos para ampliar el rango de candidatos considerados por la autoridad nominadora, un inconveniente nada insignificante.

Las razones por las cuales algunos países han gravitado hacia procesos consultivos para el nombramiento de los comisionados son múltiples. Incluyen el objetivo de aumentar la representatividad de los miembros de las comisiones, ampliar el conjunto de candidatos, fortalecer la “aceptación” (“buy in”) popular –los mismos argumentos generales (y válidos) que hablan en favor de los procedimientos consultivos en muchos dominios–. Uno de los riesgos generados por los mecanismos de selección que cuentan con una amplia participación (además del tiempo que les lleva operar⁶⁵) ha recibido aún menos atención: si bien hay mucho que decir sobre el deseo de aumentar la representatividad de los comisionados, y ceteris paribus, es correcto enfatizar la importancia de seleccionar como comisionados a personas que grupos diversos puedan considerar sus representantes dentro de las comisiones, el riesgo es que los paneles de selección del tipo que se han convertido en prevalentes creen incentivos para poner demasiado énfasis en la “representatividad” como criterio de selección⁶⁶.

El énfasis en la “representatividad” de los comisionados, ya sea su capacidad para actuar como voceros (“standins”) de grupos particulares, o el atractivo de individuos particulares para una multiplicidad de grupos, por supuesto, no terminará sirviendo bien a una comisión si resulta que los antecedentes de al menos algunas de estas personas generan conflictos de intereses dada su conexión con eventos o grupos que la comisión probablemente investigará, si su atractivo intergrupal descansa sobre la falta de voluntad de los candidatos de tomar una posición firme o si simplemente carecen de la capacidad técnica para hacer contribuciones reales a la comisión en la que sirven.

Existe entonces, sin duda, un incentivo inherente al método consultivo a enfatizar la representatividad como criterio de selección. Sin embargo, el punto que quiero destacar en este documento es que este incentivo probablemente se verá fortalecido por la expansión de los mandatos de la comisión más allá de su función de investigación (fact-finding): cuanto más se amplíe el mandato de una comisión –es decir, cuantos más temas se espere que las comisiones aborden, y cuantas más funciones sociales se espera que la comisión desempeñe–, mayor será la presión para enfatizar la importancia de la “representatividad” como un criterio para seleccionar sus miembros. Si las comisiones se convierten en algo parecido a “miniasambleas constituyentes” con miembros designados en lugar de elegidos, es previsible no solo que aumente el número de partes interesadas –a medida que se amplía la gama de temas y funciones bajo el mandato de la comisión– sino que lo que está en juego para cada uno de ellos aumente en importancia también. En ese caso, todos quieren asegurarse de que estén representados en la mesa.

Mi interés en este ensayo, una vez más, no es simplemente enumerar varios de los desafíos que enfrentan las comisiones de la verdad. Parte del punto es argumentar que estos problemas pueden estar interconectados. En mi opinión, las comisiones que ya no son comisiones de investigación (fact-finding commissions) sino cuyo mandato abarca prácticamente toda la gama de cuestiones relacionadas con las dimensiones estructurales de la autoridad estatal (incluyendo cuestiones de diseño institucional a gran escala, la relación entre los poderes estatales, las unidades administrativas del Estado, las regiones y, de hecho, los diferentes grupos que componen la sociedad) y, con frecuencia cada vez mayor, también asuntos económicos y distributivos pertinentes a modelos de producción y propiedad (tenencia de la tierra, explotación y disposición de recursos naturales, etc.), en otras palabras, las comisiones cuyo mandato se superpone de muchas maneras con ejercicios eminentemente políticos, propios de las asambleas constituyentes, tienen un incentivo razonable para priorizar la representatividad como criterio para seleccionar a sus miembros. Desde esta perspectiva, no es de extrañar que la tendencia hacia la expansión de los mandatos se haya visto acompañada por una tendencia en favor de enfatizar la representación amplia en las comisiones.