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Como já desenvolvi no tópico III deste trabaho, as concepções doutrinárias clássicas acerca das características da autorização encontram-se completamente superadas. Muito embora, como afirmado no subtópico anterior, haja uma certa margem de discricionariedade concernente à capacidade do regulador do mercado verificar se há capacidade para nova infraestrutura, não vejo, nas autorizações de que ora trato, qualquer possibilidade para qualquer traço de precariedade.

É dizer, embora tenha que admitir que há alguma discricionariedade – não na acepção clássica em que a Administração pode simplesmente escolher entre outorgar ou não a autorização –, não há como sustentar-se a existência de qualquer precariedade no ato ora dissertado.

Como bem afirma Rolf Stober, a função das autorizações – como qualquer outro título habilitante, aliás – é garantir segurança jurídica ao autorizatário, haja vista que lhe garante a plena legalidade de sua ação na exploração da atividade autorizada.⁷⁶ Nesse passo, a autorização tem o condão de assegurar ao particular autorizado que os investimentos que serão realizados na exploração de uma atividade estão devidamente amparados pelo ordenamento jurídico, donde se extrai a obrigatoriedade de um mínimo de perenidade.

Assim é que, no caso vertente, não há como se imaginar que a Administração Pública pudesse ter a capacidade de outorgar uma autorização aeroportuária em caráter precário. É completamente incongruente com a natureza da atividade autorizada, eis que há a necessidade de vultosos investimentos e de expectativa de longo prazo e estabilidade. Imaginar o contrário seria, a meu ver, a sobreposição de teorias vetustas e ultrapassadas de um Direito Administrativo inexistente à realidade fática, o que é um completo absurdo por si só.

O quanto afirmo é amplamente corroborado pelo contorno dado pelo Direito positivo às mais diversas autorizações existentes em outros setores regulados. Por exemplo, no setor elétrico, o artigo 24 da Resolução ANEEL n.º 673, de 4 de agosto de 2015, expressamente determina que as autorizações outorgadas para a exploração de pequenas centrais hidrelétricas terão prazo de duração de 35 anos; da mesma forma, no setor de telecomunicações, a Resolução ANATEL n.º 321, de 27 de setembro de 2002, determina que as autorizações de serviços privados não têm prazo pré-determinado, porém determina situações expressas e exclusivas em que poderão ser terminadas pela agência; no setor de portos, as autorizações para a exploração de terminais privados têm duração de 25 anos, prorrogáveis por sucessivos períodos idênticos, sendo muito claramente limitadas as hipóteses de extinção, em consonância com o disposto no artigo 8º da Lei 12.815/2012; e, por fim, no próprio Decreto 7.781/2012 há a determinação de prazo ilimitado para as autorizações, com a delimitação das hipóteses em que poderá a autorização ser extinta⁷⁷.

Sendo assim, parece-me evidente que, ao determinar que a autorização é título habilitante cabível para atividade de enorme complexidade e muito demandante de investimentos, como a construção de aeródromos públicos, estabeleceu-se, no Direito Administrativo, uma impossibilidade pela costumeira condição precária desse instituto. Somente pode fazer qualquer sentido entender-se que a autorização é cabível se lhes forem conferidos contornos condizentes com as características da atividade autorizada. É o mínimo da razoabilidade.⁷⁸

Portanto, não parece que possa ser objeto de dúvidas de que a autorização ora discutida aplicável para a implantação e operação de aeródromos públicos em regime de concorrência com os aeródromos sujeitos ao regime de serviço público não tem qualquer elemento de precariedade, devendo ser outorgada por prazo certo, com condições claras de extinção e a consequente criação de direitos subjetivos em favor do autorizado. Imaginar o contrário significa desconsiderar o mínimo de razoabilidade dos atos administrativos, bem assim não atribuir qualquer valor aos Princípios da Segurança Jurídica e da Proteção da Confiança Legítima.

Nesses quadrantes, a autorização in casu deverá ser outorgada com prazo fixo, condizente com as condições da atividade e não poderá ser alterada ou, muito menos, extinta fora de condições muito específicas e disciplinadas sempre ex-ante. E isso, por evidente, independe de o ato ser formalizado por instrumento bilateral ou unilateral, dado que o relevante é o direito criado para o particular subjacente ao ato, ou seja, é a relação jurídica existente.