Читать книгу Муниципальное право России - Александр Кокотов - Страница 11

Решая задачу укрепления самостоятельности мест, Конституция РФ отделила местные органы от государственного аппарата организационно и функционально. Уже в Законе СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а позднее в Законе РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» исчезла характеристика местных органов власти как органов государственных. Но в этих актах отсутствовало и прямое указание на их негосударственную природу. Конституция РФ сняла такую двусмысленность, провозгласив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Она также обозначила их собственные полномочия как негосударственные полномочия (ст. 12, ч. 2 ст. 132). Предполагалось, что придание органам местного самоуправления негосударственного статуса обеспечит их подлинную самостоятельность, поскольку разведет области деятельности и ответственности местных и государственных органов. Если государственные и местные органы будут заниматься разными вопросами, то исчезнет основа для необоснованного государственного давления на местную власть.

Однако, как показала практика, отделение местно-пуб-личного от государственного крайне затруднено – круг государственных забот и интересов органично включает в себя любые местные проблемы общественного значения. Кроме того, традиционно местные органы решали и до сего дня решают многие вопросы государственного значения, что вполне оправданно, поскольку позволяет оперативно снимать публичные проблемы наиболее для этого приспособленными органами. Причем это не только те полномочия, которые закреплены за муниципальными образованиями, их органами в качестве так называемых отдельных государственных полномочий, переданных им в порядке наделения.

Очевидно, что выделение местных органов из системы государственных органов поколебало практику осуществления ими широкого круга государственных дел в силу двух основных причин. Во-первых, потому что сняло юридическую ответственность с местных руководителей за решение тех дел, которые, не являясь вопросами местного значения, не получили и статуса государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законом. Во-вторых, потому что исполнение названных государственных полномочий органами местного самоуправления перестало финансироваться государством. В итоге крайними оказались жители.

Следует еще и понимать, что процесс разделения полномочий государственных и местных органов, будучи благотворным, имеет свои технико-юридические ограничители: при сегодняшнем уровне развития отечественного законодательства и правоприменительной практики, их постоянном и массированном изменении четкое, однозначное закрепление границы между государственными и местными делами невозможно. Компетенция муниципальных образований описывается сегодня законодателем посредством абстрактного определения того, что собой представляют «вопросы местного значения». Их трудно охарактеризовать как полные и исключительные, как того требует, например, Европейская хартия местного самоуправления (от 15 октября 1985 г.). Часто это всего лишь указание на возможность муниципальных образований, их органов участвовать в решении тех или иных управленческих задач без развернутого описания того, что в рамках названных задач делают государственные органы, а что – местные. Содержательная детализация вопросов местного значения через их наполнение конкретными элементарными полномочиями местных органов, правами жителей, органов территориального общественного самоуправления требует длительного времени в условиях хотя бы относительно стабильного законодательства. Модель жесткого отделения местного самоуправления от государства удобна, по крайней мере, в современных российских условиях, только для малых и средних поселений, небольших соседских общин. Крупные города, районы с трудом укладываются в «прокрустово ложе» этой модели, поскольку в них не только велик объем государственных дел, но и важно непосредственное управленческое присутствие государства. А совместное решение гражданами вопросов местного значения затруднено в силу значительной величины крупных городов, районов.

В итоге конституционно подкрепленный способ радикального укрепления самостоятельности мест путем выделения их из государственного аппарата реального расширения полномочий, да и самостоятельности местной власти не обеспечил. И в силу вышесказанного не мог обеспечить. Представляется, что названный способ есть та идеальная цель, к которой следовало идти постепенно. Попытка осуществить подобный подход в современной действительности еще раз демонстрирует живучесть того мифа, что правовое закрепление способно сделать явью любые идеальные проекты.

Оптимальная модель. Представляется, что было бы оптимальным в современных условиях вместо жесткого разделения государственной власти и местного самоуправления укреплять самостоятельность органов местного самоуправления в рамках внутригосударственной децентрализации как составной части системы государственных органов. В таком случае без всяких шараханий и революционных перемен мы бы продолжили ту практику постепенного расширения самостоятельности местных органов как органов государственных, которая имела место в советское время. При этом децентрализация мест как образований государственных вполне могла бы основываться на действующих ныне принципах самостоятельности местного самоуправления: праве муниципальных образований принимать собственные уставы, иные нормативные правовые акты; невозможности внесудебной отмены местных актов; запрете осуществления полномочий муниципальных органов федеральными и региональными органами государственной власти; судебной защите прав местного самоуправления.

При таком гибком подходе заметно снизилось бы существующее до сих пор напряжение между государственными органами субъектов РФ и органами местного самоуправления относительно распределения между ними полномочий, ресурсов, ответственности. Государственный аппарат в части органов общей компетенции (представительных и исполнительных) искусственно бы не «обрывался» на региональном уровне. Органы местного самоуправления нацеливались бы на осуществление, по общему правилу, всех местных государственных полномочий и наделялись соответствующей этому долей ответственности. Органы местного самоуправления могли бы на своей территории осуществлять функции координации и контроля в законодательно заданных пределах по отношению не только к подведомственным им органам, организациям, но и к региональным и федеральным организациям и учреждениям. В советское время местные органы власти общей компетенции такими полномочиями обладали. Закрепление за органами местного самоуправления статуса государственных органов избавило бы и от необходимости обособления друг от друга институтов государственной и муниципальной службы.

Постепенное расширение самостоятельности местного самоуправления как автономной части государственной власти на определенном шаге подвело бы нас естественным образом к необходимости придания ему негосударственного статуса. Но не с «бухты-барахты», а на подготовленной для этого материальной, организационной, правовой почве, с учетом дееспособности местных сообществ, готовых ответственно исполнять полномочия публичной власти.

Однако менять сложившуюся к сегодняшнему дню конституционную модель местного самоуправления и переходить к обрисованной выше оптимальной модели его организации в настоящее время затруднительно и, как видится, нецелесообразно. Дело в том, что это потребует изменения ст. 12 Конституции РФ, что возможно лишь в процедуре пересмотра всей Конституции РФ (ст. 135), а также, возможно, и денонсации Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления. Что остается? Остается только, не ломая современную конституционную модель местного самоуправления, приближать ее к жизни, что стихийно и происходит на практике.

Приближение конституционной модели местного самоуправления к жизни. Среди мер, направленных на приближение конституционной модели местного самоуправления к российским условиям: учреждение субъектами РФ на местах своих территориальных органов; расширение перечня передаваемых на места государственных полномочий; усиление государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, ряд иных мер.

По пути учреждения местных государственных органов власти в 90-е гг. прошлого века пошли некоторые республики (Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия), Удмуртия), другие субъекты РФ. Их подход заключался в принципиальном исключении двухуровневой модели местного самоуправления за счет замены органов местного самоуправления в районах, городах субъектного значения местными представительными, исполнительными органами государственной власти или же путем сохранения за местными органами власти этого уровня государственного статуса, доставшегося им по наследству от советской системы организации местной власти. Таким образом, за основу был взят поселенческий принцип местного самоуправления в его урезанном виде – оно сохранялось в селах, поселках, мелких городах. При этом главы местных государственных администраций назначались, как правило, главой соответствующего субъекта РФ, который вправе был отрешать их от должности при определенных условиях.

Очевидно, что обрисованный подход заметно приближал государство в лице субъектов РФ к населению. Но насколько он вписывался в Конституцию РФ? Данный вопрос был поставлен перед КС РФ, рассмотревшим конституционность Закона Удмуртской республики от 17.04.199б «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». В решении по этому делу КС РФ сформулировал ряд важных положений:

1) с точки зрения КС РФ, субъекты РФ вправе создавать местные государственные органы в своих первичных административно-территориальных единицах, т. е. тех, на которые непосредственно делится их территория. Для Удмуртии это районы и города республиканского значения. В остальных административно-территориальных единицах в обязательном порядке должно учреждаться местное самоуправление, что, в частности, было подтверждено КС РФ в его постановлении по Уставу (Основному закону) Курской области;

2) субъекты РФ вправе в своих первичных административно-территориальных единицах создавать представительные и исполнительные органы государственной власти общей компетенции как органы соответствующих административно-территориальных единиц. Указание КС РФ на право субъектов РФ учреждать местные представительные государственные органы означает и право последних отказываться от двухуровневой модели местного самоуправления, поскольку в одном районе не могут действовать одновременно два представительных органа, а наличие представительного органа – обязательный признак муниципального образования;

3) по мнению КС РФ, местные государственные органы в первичных административно-территориальных единицах должны быть органами соответствующих административно-территориальных единиц, а не органами субъекта РФ на местах. Следовательно, местные представительные государственные органы и главы местных государственных администраций должны избираться населением;

4) если создание местных государственных органов связано с упразднением органов местного самоуправления, то необходим переходный период для смены субъекта местной власти, а также положительное решение населения на референдуме (собрании, сходе) о переходе от самоуправленческой формы к форме местного государственного управления. Таким образом, КС РФ, указав на ряд нарушений Конституции РФ в процессе учреждения местных государственных органов в Удмуртской Республике, само по себе учреждение данных органов в первичных административно-территориальных единицах субъектов РФ признал не противоречащим Конституции РФ.

Учреждение в районах, крупных городах местных государственных органов при учете правовой позиции КС РФ и переход к исключительно поселенческой модели местного самоуправления следует оценить как эффективный способ приближения к жизни современной конституционной модели российского местного самоуправления. Однако этот шаг требует не только соответствующих законодательных мер со стороны субъектов РФ, но и, как представляется, предварительного, масштабного изменения федерального законодательства, таких его разделов, как бюджетное, налоговое законодательство, законодательство о выборах, органах государственной власти. Бюджетное законодательство, например, пока не «знает» таких бюджетных территорий, как города, районы, не являющиеся муниципальными образованиями. А что же это за уровень государственной власти, который лишен собственного бюджета, да и налогов тоже?

Не случайно, что в отсутствии указанных изменений федерального законодательства практика учреждения в субъектах РФ местных представительных и исполнительных государственных органов в районах, городах субъектного значения к настоящему времени сошла на нет. Более того, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ вообще по сути перечеркивает возможность движения в данном направлении. Дело в том, что он сделал обязательной двухуровневую модель местного самоуправления, на чем прежнее законодательство о местном самоуправлении не настаивало.

В Свердловской области на отдельных территориях образованы межотраслевые территориальные органы (администрации округов во главе с управляющими округов) без изменения двухуровневой модели местного самоуправления и устранения муниципальной власти на районном уровне. Каждый управленческий округ охватывает территорию ряда смежных муниципальных районов, городских округов по кустовому принципу. Управляющие назначаются на должность указами губернатора области по представлению председателя правительства области. Администрации округов на своих территориях обеспечивают осуществление областных государственных полномочий, не переданных органам местного самоуправления, координируют деятельность территориальных исполнительных органов области, а также органов местного самоуправления муниципальных образований, не вторгаясь в их компетенцию.

Свердловская модель не подрывает конституционных основ местного самоуправления на территории области, как это имело место при создании местных представительных, исполнительных органов в ряде субъектов РФ. Однако признать ее эффективной не представляется возможным в силу размытости компетенции администраций управленческих округов, незначительного числа областных территориальных органов (отраслевых, функциональных), создаваемых и действующих в округах, чью деятельность призваны координировать администрации округов, отсутствия у администраций статуса распорядителей бюджетных средств по областным программам. Не вполне ясны и задачи администраций округов в области координации деятельности органов местного самоуправления.

Наряду с практикой образования на низовых территориях местных государственных органов имеется и другой способ приближения к жизни современной конституционной модели жесткого отделения местного самоуправления от государства. Это практика наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Государство ведь может приближаться к населению не только за счет учреждения на местах своих органов, но и путем передачи органам местного самоуправления собственных полномочий. Однако у расширенной передачи на места государственных полномочий имеется ряд серьезных препятствий.

Во-первых, это ограничительное толкование КС РФ положения ч. 2 ст. 132 Конституции РФ о том, что в порядке законодательного наделения органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия. С точки зрения КС РФ (см., например, Постановление от 30.11.2000 № 15-П), Конституция Рф исключает массовую передачу органам местного самоуправления государственных полномочий, поскольку это может не только ограничить право граждан на осуществление местного самоуправления, но и поставить под угрозу само его существование. Отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления в порядке наделения, не должны мешать органам местного самоуправления качественно исполнять их собственные полномочия.

Во-вторых, федеральный законодатель определяет, что органы местного самоуправления, должностные лица муниципальных образований несут ответственность за осуществление государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Получается, что государство само себе, прежде всего в лице субъектов РФ, предлагает закреплять за органами местного самоуправления государственные полномочия для осуществления последних в рамках иного правового режима и на иных условиях, чем если бы они осуществлялись государственными органами. Отсюда понятно то недоверие, которое региональная власть проявляет по отношению к практике наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями.

Еще одним способом снятия жесткого разделения государственной власти и местного самоуправления являлась попытка выделения на стыке государственных предметов ведения и вопросов местного значения так называемых предметов совместного ведения субъектов РФ и муниципальных образований. Суть такого подхода заключается в следующем. Если в соотношении компетенции Российской Федерации и субъектов РФ наряду с собственной компетенцией Российской Федерации и остаточной компетенцией субъектов РФ Конституция РФ выделяет предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, то логично подобные предметы совместного ведения выделять и на стыке государственной и муниципальной компетенции. Распределение полномочий субъектов РФ и муниципальных образований в сфере их совместного ведения может быть примерно таким же, как и соотношение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Предназначение выделения совместного ведения субъектов РФ и муниципальных образований – более точное разграничение компетенции государственных органов и органов местного самоуправления, а также усиление взаимодействия названных органов при решении ими общих для них дел.

В Тюменской области был принят закон, решавший названные задачи. Однако он вскоре был признан утратившим силу под давлением федеральных органов власти, полагавших, что поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, их полномочия не имеют природы государственных полномочий, то и не соответствует Конституции РФ выделение круга совместных полномочий субъекта РФ и муниципальных образований.

Представляется, что это довольно спорная позиция, исходящая из даже не буквального, а буквалистского понимания конституционной природы местного самоуправления. Природа государственных органов и органов местного самоуправления как органов публичной власти заставляет их решать в интересах граждан задачи, которые зачастую переплетаются, требуют согласованных действий от государственных и муниципальных органов, совместного распределения ресурсов и ответственности, пусть и по разным правилам. К тому же отнесение к сфере совместного ведения государства и муниципальных образований таких полномочий, как, например, мобилизационная работа, более соответствует природе данных полномочий, чем включение их в число вопросов местного значения, как это сделано сегодня.

В последнее время для усиления влияния государства на муниципальные образования предлагается введение назначения глав муниципальных образований высшими должностными лицами субъектов РФ. Она имеет свои варианты, среди которых использование механизма назначения только в отношении глав муниципальных образований столиц (административных центров) субъектов РФ. Представляется, что назначение глав муниципальных образований государственными органами не вписывается в ст. 12 Конституции РФ, говорящую о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Есть и ст. 131 Конституции РФ, содержащая положение о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Кроме того, КС РФ в постановлении от 15.01.1998 № 3-П, опираясь на эти и другие конституционные нормы, прямо указал на несоответствие Конституции РФ нормативных положений о замещении должностей местной администрации путем назначения органами государственной власти или органами других муниципальных образований, о чем уже говорилось в § 1 настоящей главы.

Таким образом, замена выборов глав муниципальных образований их назначением органами государственной власти требует предварительного изменения Конституции РФ. Но есть и внеправовой контекст введения назначаемости глав муниципальных образований. Назначаемость, безусловно, укрепляя так нужное нам единство публичной власти, подрывает самостоятельность муниципальных образований, стимулирует унификацию управления, не устраняет, а наоборот, закрепляет патерналистский статус российского общества. К тому же государственный спрос с местных руководителей можно обеспечивать и при их выборности.