Читать книгу Муниципальное право России - Александр Кокотов - Страница 14

Вечевая демократия. Традиции вечевых собраний отличаются в древнейших русских городах независимо от того, как они возникали. Вечевая демократия – это одно из ранних проявлений самоуправленческих начал на Руси.[10] Наиболее полное развитие вече получило в г. Новгороде. Оно было не только символом Новгородской республики, но и ее основой. Вече выступало высшей властью, которая наделяла полномочиями главных должностных лиц. Чаще всего отмечается, что деятельность вече сводилась, как правило, к призванию князя и законодательству. Вместе с тем в Новгороде в период развития самоуправления в ведении вече были также вопросы: избрания и смещения посадников, тысяцких и владык; назначение новгородских воевод, посадников и воевод в провинции; контроль за деятельностью должностных лиц; внешние сношения; торговые соглашения с Западом; пожалования земель; установление торговых правил и льгот; установление повинностей населения и контроль за их отбыванием; контроль за судебными сроками и исполнением решений; непосредственное разбирательство дел – в исключительных случаях.[11]

Особую роль на вече играли представители пяти частей Новгорода (так называемых концов), которые в определенных случаях решали вопрос в зависимости от того, выгодно это им или нет. В каждом из концов также действовала своя система самоуправления, имевшая свою структуру и решающая вопросы применительно к данной административной единице Новгородской республики. Наряду с представителями концов, участниками вече были высшие должностные лица (посадники и тысяцкие), а также представители всех социальных групп города. Соответствующие самоуправленческие начала имели место в Пскове и Вятке, отделившихся от Новгорода. Поэтому система управления и самоуправления в них была схожей с соответствующей системой самоуправления Новгорода.

Реформы местного самоуправления XVI в. К середине XVI в. в России складываются предпосылки государственного строя, определяемого как сословно-представительная монархия. Особое значение имела первая земская реформа Ивана IV (Грозного), которая пришла на смену такому периоду в истории местного самоуправления, как период кормлений, т. е. управления через наместников.

Суть системы кормлений сводилась к следующему. Земли, которые не были приписаны к княжескому двору, входили в круг местного управления, которое и было сконцентрировано в руках наместников и волостелей. Наместник осуществлял свои полномочия в рамках города (волости) и пригородных станов – сельских волостей, управлявшихся волостелями. Волости и станы составляли уезд. Наместники и волостели выступали представителями центральной (верховной) власти и осуществляли свои полномочия, опираясь на подчиненный им административный аппарат. Основная цель управления состояла в максимальном извлечении доходов из управляемой территории, а вся деятельность наместников и волостелей была связана с соответствующим местным сбором, пошлиной. Именно в данном контексте должность наместника называлась «кормление», а оплата труда состояла из кормов и пошлин.[12] Такая система управления в конечном итоге привела к тому, что появился слой людей, живущих за счет податей населения, при этом они выступали «определенным» препятствием на пути претворения в жизнь решений верховной власти, иногда толкуя эти решения в своих интересах, т. е. они стали выступать как «государство в государстве». Этого, естественно, никоим образом не могла потерпеть верховная власть, которая стала принимать меры сначала к ограничению сроков наместничества и его прав, а в последующем и постепенной заменой системы «кормления» выборными земскими властями.

Первоначально, параллельно с системой кормления, были созданы губные учреждения, задача которых заключалась в рассмотрении уголовных дел о «ведомых легких людях», которые изымались из ведения наместников и волостелей. Были учреждены губные округа (по городам и волостям), впоследствии земли начали делить на губы и было создано губное ведомство. Постепенно мелкие губные единицы объединялись и формировали всеуездную губную власть. Губное управление, став всеуездным, образовало сложную сеть различных полицейских органов, имевших отделения по всему уезду, во главе которых стояли губные старосты, избиравшиеся на всесословном уездном съезде из служилых людей по одному или два на каждый уезд. Во второй половине XVI в. губным старостам начинают поручать и осуществление земельных дел; им передавались полномочия, связанные с различными промыслами, рыбной ловлей и т. п.

Важнейшим указом для земских преобразований Ивана IV (Грозного) был «Приговор царский о кормлениях и о службах» (1555–1556 гг.). Земская реформа отменила систему кормления и привела к повсеместному учреждению земских властей, действовавших, как правило, в границах волостей. Сущность земского управления состояла не столько в праве обществ «ведать местными земскими делами», сколько в обязанности исполнять общегосударственные приказные поручения, избирать из своей среды ответственных исполнителей «к государственному делу». Земская реформа предусматривала возможность осуществления самоуправления путем проведения сходов, а также формирования такого органа местного самоуправления, как земская изба, которая состояла из земского старосты (главы), земского дьячка и целовальников. Земские избы содержались за счет местного населения. В их ведении находились управление населением, сбор податей, суд и полиция. Земская реформа также завершила перестройку местных органов власти на сословно-представительских началах, что усилило централизацию государственной власти. Служба в земских учреждениях (земских избах, выборных органах местного управления в городах) была неотделима от надзора и отчетности местных органов перед государственной (центральной) властью и зависимости от населения.

Вместе с тем, как отмечает Л. Е. Лаптева, принципы выборности и относительной автономности в организации управления на местах были вытеснены принципом аппаратно-бюрократическим.[13] Земские избы постепенно попали под контроль приказных изб. К 1625 г. воеводы были уже в 146 городах.[14] Все воеводы назначались Разрядным приказом, от которого они и получали наказы, в соответствии с которыми определялся круг дел воевод. В соответствии с наказами воевода руководил городским хозяйством, обороной, охраной безопасности и благочиния, осуществлял полицейско-надзорные полномочия, местное правосудие, а также надзирал за деятельностью губных и земских старост в тех местах, где они еще сохранились. Положительным моментом данной системы управления было все же то, что она не привела к полному уничтожению самоуправления: земские и губные учреждения в отдельных территориях продолжали функционировать и при воеводах. Губные старосты приобретали статус его товарищей (помощников), а по отношению к земским органам управления в сфере полицейской деятельности воевода становился высшим должностным лицом.

Реформы Петра I. Новый период в укреплении верховной власти и организации местного управления и самоуправления связан с деятельностью Петра I. Его Указом от 30 января 1699 г. земские избы были преобразованы в органы городского управления с весьма ограниченной степенью самостоятельности, которая имела прежде всего государственно-фискальный характер и была направлена на организацию торгово-промышленного класса как общегосударственного сословия. Посадское население изымалось из юрисдикции воевод и переходило в подчинение Бурмистерской палате и земским избам, переименованным в последующем в ратуши. Бурмистры избирались посадскими и уездными людьми и подчинялись Бурмистерской палате. В результате этих преобразований воеводы остались управителями лишь служилых людей и их крестьян либо вообще прекратили свою деятельность как институт государственного управления (например, на Поморском севере).

Указом от 10 марта 1702 г. упразднились губные старосты как выборные должностные лица из местного дворянства, осуществлявшие судебно-полицейские функции. В уездах при воеводах формировались дворянские советы (на выборной основе), которые должны были управлять уездом совместно с воеводой, а воеводы обязаны были согласовывать свою деятельность с советами. Крестьяне по волостям выбирали своих старост, которые были подчинены чиновникам, назначаемым от разных коллегий, и не имели голоса в общей администрации.[15]

В 1720 г. на правах коллегии взамен Бурмистерской палаты был учрежден Главный Магистрат. 16 января 1721 г. был утвержден Регламент или Устав Главного Магистрата, определивший его функции и систему.[16] Главный Магистрат руководил работой городовых магистров. Городовые магистраты были сословными выборными органами, избиравшимися на посадских сходах и наделявшимися определенными полномочиями в хозяйственной, полицейской и судебной деятельности. В пределах города посадское население было организовано по слободам, имевшим своих старост. Согласно Регламенту городское управление с элементами самоуправления носило сословный, а не территориальный характер. Соотношение местного самоуправления (управления) и центральной власти в этот период определялось политикой центральной (верховной) власти. Необходимо отметить, что помимо магистратов в городах существовали и другие городские учреждения: земские советы (мирские посадские сходы), которые создавались посадскими старостами. На сходах обсуждались «мирские нужды», вопросы городского хозяйства, раскладывались отдельные гражданские сборы, подушные подати. Но все же главной их функцией были выборы членов магистратов и ратуш, а также других должностных лиц. Таким образом, Петр I, начав переустройство городского самоуправления введением сословно-земских изб, закончил его сословно-бюрократическими приказными магистратами. Вместе с тем именно введенные Петром I новые элементы и структуры управления со временем были трансформированы Екатериной II в органы с более развитыми формами городского самоуправления.[17]

Реформы Екатерины II. Екатерина II считала, что большим недостатком прежней системы управления была чрезмерная централизация и оторванность местных учреждений от дворянства. Основной задачей она считала вовлечение дворянства в местное управление, введение в него элементов самоуправления. Соответствующие основы местного самоуправления получили свое закрепление в таких актах, как Учреждение для управления губерний (1775 г.),[18] Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства (1785 г.)[19] (Жалованная грамота дворянству), Грамота на права и выгоды городам Российской Империи (1785 г.)[20] (Жалованная грамота городам). Названные акты закрепляли реформирование местных учреждений на началах самоуправления по сословному принципу.

Прежде всего реформирование местного управления Екатерина II начала с областного управления. Территория страны делилась на губернии с населением в 300–400 тыс. жителей и уезды с населением в 20–30 тыс. человек. В новых территориальных единицах создавались учреждения государственного аппарата с широким вовлечением в их деятельность дворянства. При этом каждая губерния получила не только однообразное устройство, но и однообразную систему органов государственного аппарата. По проводимой административной реформе город впервые становился самостоятельной административной единицей со своей системой управления и самоуправления. Реформирование областного управления было дано Жалованными грамотами дворянству и городам. Жалованная грамота дворянству устанавливала ряд личных и имущественных прав и обязанностей дворян, гарантировала им непосредственное участие в местном хозяйстве и влияние органов дворянского самоуправления на деятельность органов местного управления.

Дворянское самоуправление отличал ряд черт. Во-первых, представительным органом с правами юридического лица стало Собрание дворянства, созываемое один раз в три года (раздел «Б» Жалованной грамоты дворянству). Право голоса имели дворяне не моложе 25 лет, владевшие поместьями. Права голоса были лишены дворяне, не дослужившие до обер-офицерского чина. Губернского предводителя дворянства назначал по представлению Собрания из двух кандидатов генерал-губернатор или губернатор. Во-вторых, дворяне получили право обсуждать и давать представления местным властям, центральным органам, императору по «вопросам общественной пользы». В-третьих, собрание избирало заседателей в сословные суды губернии и полицейских должностных лиц земской полиции. В-четвертых, отношения органов дворянского самоуправления с органами государственной власти строились на основе принципа административного контроля государства за организацией и деятельностью органов дворянского самоуправления».[21] В-пятых, собрания наделялись определенными функциями, в том числе заботились о составлении своей «особливой казны», проверяли родословную книгу, дела об опеке, раскладку рекрутской повинности в помещичьих имениях.

В целях развития промыслов и торговли, в интересах купечества и была принята Жалованная грамота городам. Основным субъектом городского самоуправления Грамота определила «общество градское, в которое входят городовые обыватели, чтобы пользоваться определенными правами и выгодами» (ст. 29). Для занятия выборных должностей устанавливался имущественный ценз. Активным избирательным правом (с учетом упомянутого выше ценза) обладали лица не моложе 25 лет. Городское население было разделено на шесть разрядов («состояний»): 1) настоящие обыватели или домовладельцы; 2) купцы, записавшиеся в одну из трех гильдий: 3) записавшиеся в цехи; 4) инородные и иностранные гости; 5) именитые граждане, к которым причислялись наряду со «степенными» служащими художники, ученые, банкиры, торговцы оптом; 6) посадские, или старожилы, не вошедшие в первые пять разрядов, которые «промыслом, рукоделием или работой кормятся в том городе». Все эти разряды обладали правом участвовать в общегородском самоуправлении, за исключением лиц, не отвечавших обозначенных ранее цензам.

Жалованная грамота городам закрепляла органы сословного городского самоуправления. В соответствии с нею губернатором созывалось городское собрание всех городских обывателей один раз в три года. Правда, с учетом имущественного и возрастного цензов, с правом голоса в нем могли участвовать лишь обыватели из разряда именитых граждан и купцы первых двух гильдий (имущественный ценз был в 5 тыс. руб.).

Собрание избирало городского голову, бургомистров, ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей от городского сословия в общественные сословные учреждения, а также городскую думу – городского голову и гласных от шести разрядов. Процесс выборов проходил один раз в три года. Общая дума созывалась не периодически, а «когда нужда и польза городская потребует и в другое время». Постоянным исполнительным органом была шестигласная городская дума, избиравшаяся общей думой и собирающаяся на заседания не реже одного раза в неделю. В ее ведении сосредоточивалось все городское управление, за исключением сословного суда, надзора за сбором государственных податей и за отправлением повинностей горожанами. Наряду с общими сословными органами создавались и частные (ремесленный суд, купеческие общества, купеческие управы), которые решали свои узкопрофессиональные дела.

Городское самоуправление, созданное на основе Жалованной грамоты городам, находилось под контролем органов государства: органы городского самоуправления могли осуществлять «нужное дело» только с ведома или разрешения государственных органов.

Реформы конца XVII– начала XVIII вв. Последующий после Екатерины II период (при Павле I) характеризовался отходом практически во всех сферах жизни от начал самоуправления, созданных Екатериной II, усилением централизованных начал управления государством на всей его территории, централизацией самой власти, отменой «свобод и вольностей», предоставленных Жалованными грамотами.

При Александре I участие дворянства в местном управлении было расширено. Например, дворянству предоставлялись право выбирать председателей и уголовной, и гражданской судебных палат. Законом 1837 г. устройство земской полиции хотя и было усложнено, но оставалось под руководством местного дворянства. В начале XIX в. в принятом Александром I Указе о «Предварительном положении о земских повинностях» впервые уточняется понятие «земство» и определяется его отношение к государству. При этом проводилось отличие земских повинностей от государственных. Были приняты акты, учитывающие особенности местного управления в различных регионах России, среди которых можно выделить акты 1822 г., регулирующие устройство и управление Сибирью: Учреждение для управления Сибирских губерний и Устав об управлении инородцев. Большое значение в этот период имела деятельность М. М. Сперанского, подготовившего «Введение к Уложению государственных законов», затрагивающего в том числе и вопросы местного управления и самоуправления.

При императоре Николае I продолжилась тенденция укрепления абсолютизма, чиновник стал важнейшей фигурой центрального и местного управления. Еще более закреплялся принцип сословности в городском управлении. Вместе с тем в 1838 г. получили регламентацию органы крестьянского самоуправления. Так, в каждой волости учреждались волостной сход, волостное правление и волостная расправа. Но Закон 1838 г. распространялся только на государственных крестьян и свободных хлебопашцев. Работа крестьянских органов контролировалась чиновниками от казны. И только приход к власти Александра II позволил провести реформы в земском и городском самоуправлении, наделив их соответствующей правовой базой.