Читать книгу Муниципальное право России - Александр Кокотов - Страница 19

Муниципальное право – система конституционных и обычных норм, исходящих от государства или им санкционируемых, направленных на регулирование отношений в области местного самоуправления.

Наименование отрасли берет начало в латинском слове municipium, означающем «самоуправляющаяся община». Следует сразу указать, что в законах, иных нормативных правовых актах РФ слова «местный», «муниципальный», образованные на их основе слова, словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления. Поэтому муниципальное право можно именовать еще местным правом, несмотря на многозначность слова «местный» в русском языке. Еще одно точное, но более длинное наименование – право местного самоуправления. Современное муниципальное право является продолжением права местных органов власти советского времени и земского права России, перечеркнутого октябрьским переворотом 1917 г. Это обстоятельство настраивает на необходимость учитывать в правовом регулировании местного самоуправления опыт советской и досоветской организации местной жизни.

Можно ли муниципальное право рассматривать как самостоятельную отрасль права? В теории под отраслью права обычно понимают совокупность норм права, имеющую собственные предмет и режим (метод) регулирования, особую функциональную (целевую) специализацию, общие нормы и институты (общую часть).

Предмет правового регулирования – совокупность общественных отношений (деятельностных проявлений), упорядочиваемых правовыми нормами. Своеобразие тех или иных групп общественных отношений определяет своеобразие регулирующих их правовых норм и обособление последних в отдельные нормативные ассоциации (институты, отрасли права и т. д.).

Режим (способ или метод) правового регулирования – порядок регулирования общественных отношений, характеризующийся особым сочетанием взаимодействующих между собой дозволений, запретов, позитивных обязываний и создающий особую направленность регулирования. Выделяют, например, общедозволительные («дозволено все, кроме прямо запрещенного») и разрешительные («запрещено все, кроме прямо разрешенного») правовые режимы. Отмечается, что уголовному праву присущ преимущественно запретительный характер, административному праву – обязывающий, гражданскому праву – дозволительный. Применительно к способу задания самих правовых режимов выделяют методы императивного регулирования (одностороннее задание субъектом правотворчества правил поведения для участников общественных отношений) и диспозитивного регулирования (предоставление участникам общественных отношений возможности правового саморегулирования собственного поведения).

Функции отрасли права – основные направления регулирующего воздействия норм данной отрасли на общественные отношения. К числу функций разных отраслей права традиционно относят: закрепление господствующих общественных отношений (регулятивная статическая функция); обеспечение развития последних (регулятивная динамическая функция); охрану желательных отношений и вытеснение нежелательных. К числу функций (целей) необходимо отнести и внутриправовые роли отдельных отраслей, заключающиеся в объединении разных групп норм, их специализации и т. п.

Общеотраслевые обобщения – совокупность правовых норм, направленных на объединение и согласование норм, непосредственно определяющих поведение индивидов, организаций, других субъектов. Правовые обобщения (нормы-цели, нормы-принципы, дефинитивные, иные нормы) обеспечивают единое согласованное воздействие на общественные отношения всей совокупности норм конкретных отраслей права.

Муниципальное право следует рассматривать как отрасль права при наличии у него перечисленных признаков.

В качестве предмета муниципального права выступает местное самоуправление. Однако местное самоуправление представляет собой сложную область отношений, регулируемых многими отраслями права. Участие муниципальных образований, их органов в хозяйственной деятельности, имущественном обороте определяется нормами гражданского, предпринимательского права. Введение местных налогов, сборов, установление порядка их взимания – предмет налогового права. Разработка, принятие, исполнение местного бюджета регулируется нормами бюджетного права. Избрание выборных должностных лиц, депутатов представительных органов муниципальных образований определяется нормами избирательного права как подотраслью конституционного права. Правовое положение выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих во многом определяется нормами административного права (иногда в качестве отдельной отрасли права выделяют служебное право, имея в виду нормы законодательства о государственной, муниципальной службе). На охране местного самоуправления задействованы нормы конституционного, уголовного, административного, гражданского права. Основы местного самоуправления закладываются на уровне конституционного регулирования. В конечном итоге оказывается, что местное самоуправление – предмет воздействия со стороны множества самых разных отраслей российского права.

В рамках местного самоуправления можно выделить отношения, детально регулируемые в своем основном содержании нормами именно муниципального права (прежде всего нормами специального законодательства о местном самоуправлении). Это территориальные и организационные формы местного самоуправления (территории и границы муниципальных образований, состав их территории, система и структура органов местного самоуправления, правовое положение представительных органов, выборных должностных лиц муниципальных образований, депутатов представительных органов, органов территориального общественного самоуправления). Это также порядок решения вопросов муниципально-территориального устройства, деятельности представительных органов, выборных должностных лиц муниципальных образований, органов территориального общественного самоуправления. Правовое положение и порядок деятельности исполнительных, контрольных органов местного самоуправления, как представляется, составляет предмет административного и финансового права. Таким образом, собственный предмет муниципального права составляют отношения, в советское время именовавшиеся «советским строительством», т. е. устройством советов народных депутатов с тем отличием, что исполнительные органы на местах тогда являлись структурными подразделениями советов и рассматривались как элемент советского строительства. Представляется, что по аналогии с советским строительством собственный предмет муниципального права можно именовать «муниципальным строительством».-

Таким образом, в рамках местного самоуправления (общий предмет муниципального права) выделяется муниципальное строительство – собственный предмет муниципального права. Он задает своеобразие предмета муниципального регулирования в целом.

Выделение в совокупности отношений местного самоуправления таких, которые составляют собственный предмет муниципального права, регулируются в первую очередь нормами специального законодательства о местном самоуправлении, имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Дело в том, что в случае коллизий разных актов при регулировании отношений, составляющих собственный предмет муниципального права, приоритет по общему правилу должен отдаваться нормам специального законодательства о местном самоуправлении, например нормам Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, что не очевидно для иных самоуправленческих отношений.

Муниципальное право не только закрепляет территориальные и организационные формы местного самоуправления, иные элементы муниципального строительства, но и объединяет в себе нормы разных отраслей, прямо или косвенно нацеленные на регулирование местного самоуправления. В итоге нормы гражданского, предпринимательского, административного, налогового, бюджетного, трудового, социального, земельного права, не меняя своей первичной отраслевой принадлежности, попадают в поле действия норм муниципального права, превращаются в средства муниципального регулирования. Другими словами, в области местного самоуправления муниципальное право приобретает по отношению к нормам иных отраслей (за исключением конституционного права) роль управляющей, ориентирующей системы. В этом видится особая общеправовая функция муниципального права и главна^я особенность метода муниципального регулирования общественных отношений. Муниципальное право выполняет указанную роль разными способами.

Во-первых, путем закрепления на основе конституционных норм ценностей, целей и принципов местного самоуправления (например, принципов децентрализации местного самоуправления, муниципальных образований). Очевидно, что названные положения должны развиваться, дополняться в отдельных отраслях права, но не могут в них искажаться.

Муниципальные нормы, не меняя режимов других отраслей права, требуют их индивидуализации применительно к отношениям местного самоуправления, нацеливают на учет особенностей субъектов муниципального права, объектов муниципальных отношений. Так, в гражданском, предпринимательском законодательстве выделяются особенности правового положения муниципальных образований как юридических лиц, муниципальных предприятий, режима муниципального имущества, порядка его приватизации. В бюджетном законодательстве – особенности правового положения муниципальных образований как бюджетных территорий. В законодательстве об образовании, здравоохранении – особенности правового положения муниципальных учреждений образования, здравоохранения соответственно.

Во-вторых, посредством установления исходных категорий, конструкций, имеющих межотраслевое значение. В их числе такие категории, как местное самоуправление, муниципальное образование, органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, муниципальные акты, местный бюджет, муниципальная собственность.

Интересно, что термин «муниципальное образование» впервые появился в ГК, и только потом был введен в специальное законодательство о местном самоуправлении. Однако после его закрепления в законодательстве о местном самоуправлении он не может меняться в гражданском, ином законодательстве произвольно. Такое изменение возможно вслед за соответствующим изменением в законодательстве о местном самоуправлении. Скажем, именно гражданское законодательство определяет включение муниципальных образований в имущественный оборот, а бюджетное законодательство – содержательную «начинку» местного бюджета и муниципального бюджетного процесса. Но в рамках этих законодательных разделов конструкции муниципального образования, местного бюджета не могут заменяться какими-либо другими.

В-третьих, через установление компетенции муниципальных образований, органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизнедеятельности, а также путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Компетенция муниципальных образований, органов местного самоуправления носит межотраслевой характер, объединяя их полномочия в самых разных областях местной жизни. Она выступает в качестве «площадки» соединения предписаний разных отраслей, закрепляющих компетенцию субъектов муниципального права.

В-четвертых, путем установления коллизионных правил, определяющих приоритет действия одних норм права перед другими в области местного самоуправления.

В рамках собственного предмета регулирования (муниципального строительства), муниципальное право использует те же методы регулирования, что и другие отрасли публичного права. Вряд ли тут можно говорить о серьезных отличиях методов муниципального регулирования от методов конституционного (государственного), административного права. Скажем, процедуры разработки, принятия муниципальных нормативных актов имеют много общего с процедурами разработки, принятия нормативных актов регионального уровня. Статус органов местного самоуправления, муниципальных депутатов, должностных лиц местного самоуправления отличается от статуса органов власти, депутатов, должностных лиц иных властных уровней, но закрепляется с помощью тех же средств, что и статус последних.

В качестве элементарных способов правового регулирования называют запреты, обязывания, дозволения. Из них конструируются режимы правового регулирования и в муниципальном праве. Дозволения используются по преимуществу при установлении правовых возможностей граждан, местного населения. Обязывания служат основным материалом для определения компетенции органов местного самоуправления. Запреты вводятся во взаимоотношения государства и местного самоуправления прежде всего как способ обеспечения самостоятельности последнего.

Распространено мнение, согласно которому доминирующим способом муниципального регулирования общественных отношений является императивное (односторонне властное) регулирование. С ним следует согласиться. Законодатель императивно определяет основные параметры местного самоуправления, задавая необходимую меру, с одной стороны, единства муниципальной власти, а с другой стороны, самостоятельности отдельных субъектов местного самоуправления. В качестве примера приведем нормы об отделении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, обязательности государственной регистрации уставов муниципальных образований. Императивность свойственна и правотворческому регулированию, осуществляемому местным населением, органами местного самоуправления. На началах императивности строится ответственность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

В то же время в муниципальных отношениях присутствует и диспозитивное начало. Оно используется в первую очередь при закреплении статуса местного населения. Однако точнее говорить в этом случае об использовании рамочного регулирования. Его суть – императивным образом очерчиваются пределы усмотрения, в том числе нормативного, какого-либо субъекта. В этих пределах названный субъект сам избирает линию собственного поведения. Использование рамочного регулирования сближает муниципальное право с конституционным правом. Более того, конституционно-правовые нормы зачастую рамочным образом закрепляют основы местного самоуправления. Например, ч. 1 ст. 131 Конституции РФ устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Данная установка не запрещает федеральному, региональному законодателю вводить те или иные схемы организации местной власти. Однако подобное законодательное регулирование должно быть вариативным, предусматривать разные модели организации местной власти, перечень которых не может закрываться. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ расширил число территориальных, организационных моделей местного самоуправления по сравнению с Федеральным законом от 28.08.1995 № 154-ФЗ. Однако этого явно недостаточно.

Рамочным образом очерчивается и компетенция муниципальных образований. Императивно определяя перечень базовых вопросов местного значения, федеральный законодатель затем указывает, что муниципальные образования дополнительно вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Как и в конституционном праве, в муниципальном праве используется метод гарантий. Его раскрывают О. Е. Кута-фин и В. И. Фадеев. Так, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Эти же авторы выделяют метод рекомендательного регулирования.[39] Действительно, в муниципальном праве, как и в конституционном праве, административном праве имеются нормы, исполнение которых желательно, но не обязательно. Данный деликатный способ регулирования учитывает самостоятельность местного самоуправления, особым образом ее подчеркивает.

Нормы муниципального права направляющие нормы иных отраслей выше указанными способами, в рамках самого муниципального права обретают качество его общеотраслевых обобщений, образуют общую часть муниципального права, что также свидетельствует о превращении муниципального права в самостоятельную отрасль права. Общеотраслевые обобщения содержатся главным образом в Конституции РФ и Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

Итак, муниципальное право выступает одновременно и как комплексное межотраслевое образование,[40] вбирающее в себя нормы разных отраслей права, и как обособленная по предмету регулирования часть российского права, упорядочивающая то, что мы определили выше в качестве муниципального строительства.

Муниципальное право как комплексное межотраслевое образование российского права – совокупность норм, закрепляющих ценности, цели, принципы, исходные категории местного самоуправления, ориентирующих иные отрасли права на учет особенностей муниципальных образований, местного населения, других субъектов местного самоуправления, объектов муниципальных отношений, обеспечивающих согласованное, непротиворечивое воздействие норм разных отраслей права на отношения местного самоуправления.

В состав муниципального права в этом значении целесообразно включать не только собственно муниципальные нормы, но и нормы иных отраслей права, участвующие в регулировании отношений местного самоуправления (нормы гражданского, земельного, водного, административного права и др.). Однако такое вхождение является только функциональным. Указанные отраслевые нормы регулируют не только отношения местного самоуправления. Их действие определяется принципиальными положениями их собственных отраслей и только потом целями, принципами муниципального права.

Муниципальное право как обособленная часть российского права – совокупность норм, закрепляющих с помощью разнообразных методов правового регулирования территориальные и организационные формы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов муниципальных образований, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Эти определения характеризуют муниципальное право с двух разных, но связанных между собой направлений его действия. Целостность муниципального права в таких условиях обеспечивается прежде всего наличием единой конституционной основы территориальных, организационных, функциональных, материально-финансовых форм местного самоуправления. Конституционные нормы лежат в основе обоих направлений действия муниципального права. Относясь к конституционному праву, указанные конституционные нормы входят и в муниципальное право как его отправные положения.