Читать книгу Муниципальное право России - Александр Кокотов - Страница 15

Крестьянское самоуправление. Реформы, начатые Александром II, затронули практически все сферы жизни, включая и сферу местного самоуправления. Введению институтов местного самоуправления предшествовала отмена крепостного права в 1861 г. и включение сельского общества в самоуправленческие процессы. Сельское общество представляло собой хозяйственно-административное образование, которое управлялось сельским сходом, состоящим из крестьян-домохозяев и старостой. Сход решал основные вопросы жизни сельского общества, выбирал сельских должностных лиц, в том числе и старосту. Сельские общества, соседние друг другу, соединялись в волость. Волостное управление состояло из волостного схода (один выборный от 10 дворов), волостного правления во главе с волостным старостой и волостного крестьянского суда. Данные единицы по Положению от 19 февраля 1861 г. должны были стать самоуправляющимися территориями.

Земское самоуправление. Проведенная в 1861 г. крестьянская реформа дала мощный толчок развитию местного самоуправления в России. 1 января 1864 г. Александром II было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях. В основу реформирования земского самоуправления была положена «общественная» теория местного самоуправления, в соответствии с которой земские учреждения функционировали вне системы государственных органов. Служба в земских органах относилась к общественным обязанностям и гласным «содержания не полагалось». Вместе с тем Положение устанавливало, что служащие земской управы (председатель, члены) получали содержание из земских средств, размер которого определялся земским собранием. Земское самоуправление согласно Положению осуществлялось в губерниях и уездах. С учетом этого все земские учреждения разделялись на уездные и губернские. Система земского самоуправления включала в себя: земские избирательные собрания, которые один раз в три года избирали гласных, т. е. выборных членов земских собраний; земские собрания и земские управы.

Существенной особенностью земств было то, что они имели всесословный характер. Формирование земских собраний проводились также на началах формального равенства и сменяемости гласных, выборности всех гласных, зависимости избрания гласных от имущественного ценза.

Вместе с тем принцип всесословности был ограничен применением сословных начал выборов гласных. Гласные в уездное земское собрание избирались на трех съездах (от трех избирательных разрядов (курий)): уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ. Право голоса в избирательном съезде уездных землевладельцев имели лица, владеющие на праве собственности: определенным размером земли (налицо – земельный ценз), устанавливаемом для каждой губернии отдельно (например, в Московской губернии – 200 тыс. десятин); недвижимым имуществом ценою не ниже 15 тыс. руб., а также владеющие промышленным или хозяйственным заведением капитальной ценностью не ниже 15 тыс. руб. или имеющим годовой оборот производства не менее 6 тыс. руб. Созывает данный съезд предводитель дворянства, который на нем и председательствует. В городских избирательных съездах участвовали лица, принадлежавшие к городским сообществам, имевшие: купеческие свидетельства; недвижимость стоимостью от 1 тыс. до 3 тыс. руб. в зависимости от величины городского поселения; промышленные или торговые заведения с годовым оборотом производства не менее 6 тыс. руб. Председательствовал в них городской голова.

Выборы гласных от данных двух съездов были прямыми. Что же касается выборов гласных от крестьянской курии, то они были многоступенчатыми. От сельских обществ выбирались представители на волостные сходы, на которых избирались выборщики, а последние на съезде избирали гласных в уездные земские собрания.

Не могли участвовать в съездах лица: а) моложе 25 лет;

б) находящиеся под уголовным следствием или судом;

в) опороченные по суду или общественному приговору;

г) иностранцы, не присягнувшие на подданство России;

д) женщины, которые могут уполномочивать на выборы своих отцов, мужей, сыновей, зятев и родных братьев.

Высочайше утвержденным Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г.[22] данный перечень был уточнен. Дополнительно лишались права участвовать в избирательных съездах: 1) подвергшиеся суду за преступления и проступки, влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния либо исключение из службы; 2) отрешенные от должности (в течение трех лет со времени отрешения); 3) подвергшиеся несостоятельности (банкротству), кроме признанных несчастными; 4) лишенные духовного сана или звания за пороки или исключенные из среды обществ и дворянских собраний по так называемым сословным приговорам; 5) состоящие под гласным надзором полиции.

Представительным органом в системе земского самоуправления было земское собрание, которое формировалось на избирательных съездах сроком на три года. Для законного состава требовалось не менее третьей части от всего числа гласных (согласно Положению – не менее двух третей). Члены земских собраний перед вступлением в исполнение обязанностей приносили присягу. Участие гласных в работе собрания было обязательным. Если причина отсутствия была признана неуважительной, то собрание могло подвергнуть провинившегося взысканию.

Исполнительным органом была земская управа, избираемая земским собранием в составе председателя и членов управы. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором. Председатель губернской управы утверждался министром внутренних дел.

Статья 2 Положения от 1864 г. устанавливала круг дел, подлежащих ведению земских учреждений: заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства; устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земства; меры обеспечения народного продовольствия; заведование земскими благотворительными заведениями и прочие меры призрения, способы прекращения нищенства и попечение о построении церквей; управление делами земского страхования имуществ; попечение о развитии местной торговли и промышленности; участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, определенных законами, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах; содействие к предупреждению падежей скота, а также охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчою, сусликами и другими вредными насекомыми и животными; участие в делах о почтовой повинности; исполнение земских повинностей (денежных, натуральных).

Как видно из перечисленного круга дел, деятельность земских учреждений замыкалась решением дел местного хозяйства. Но уже с 1866 г. правительство ограничило земское самоуправление и местное самоуправление рассматривалось как нижний уровень государственного управления, осуществляемого представителями местных сообществ.

Данным Положением устанавливалась сословность избирательных групп с преимуществом дворянству; был изменен порядок выборов от сельских обществ; расширен круг лиц, лишенных права участвовать в избирательных съездах; уточнены предметы ведения земских учреждений. Создавался контрольный орган: Губернское по земским делам присутствие в составе губернатора, губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы. Губернское присутствие обладало правом проверять правильность и законность постановлений и распоряжений земских учреждений и на основании его решения губернатор был вправе отменить решение земского органа.

Городское самоуправление. Реализация Положения 1864 г. послужила основой для подготовки реформы и организации самоуправления в городах. 16 июня 1870 г. Александром II было подписано «Городовое Положение», которое устанавливало, что городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно (ст. 5). Система городского самоуправления включала в себя: городское избирательное собрание; Городскую Думу (распорядительный орган) и Городскую Управу (исполнительный орган).

Выборы в городские думы осуществлялись на основе имущественного ценза без учета сословности. Право голоса получили городские обыватели, достигшие возраста 25 лет, владевшие в пределах города недвижимостью и уплачивающие прямой городской налог с недвижимости, торгов или промыслов. Все избиратели делились на три разряда (курии) в зависимости от размера уплачиваемого налога. Вначале они вносились в общий список по убыванию размера налога. Список затем делился на три разряда, каждый из которых платил одну треть общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что являлось социально неравным принципом, так как в первом разряде избирателей было меньше, чем во втором и тем более в третьем. Права избирать лишались по сути дела те же категории лиц, которые не имели права участвовать и в выборах в земское собрание.

Распорядительным органом городского самоуправления была Городская Дума, которая избиралась сроком на четыре года. По характеру выполняемых функций, их осуществлению городская дума выступала как представительный орган. В состав Думы наряду с гласными входили городской голова, одновременно выполняющий функции председателя, а также председатель уездной земской управы и представитель духовного ведомства. Городскому голове предоставлялось право останавливать исполнение определений Думы, признанных им незаконными. Городские думы имели право собираться в течение всего года по мере накопления дел. Городская Дума назначала содержание выборным должностным лицам городского самоуправления, устанавливала размер городских налогов и сборов, принимала правила заведования городским имуществом, утверждала обязательные постановления городского общественного управления и т. п.

Исполнительным органом являлась Городская Управа, все члены которой избирались Городской Думой. Управу возглавлял городской голова, который был также и председателем Городской Думы. Председатели городских управ утверждались в должности губернатором, а управ губернских городов – министром внутренних дел. В обязанности Управы входило непосредственное руководство городским хозяйством, сбор и расходование городских налогов и сборов, разработка проектов городских смет и т. д.

В задачи городского самоуправления входили: забота о благоустройстве города (водоснабжение, канализация, уличное освещение, транспорт); оказание содействия в обеспечении населения продовольствием (организация рынков, базаров); принятие мер против пожаров и других стихийных бедствий; забота об охранении народного здравия; участие в развитии народного образования и т. д.

Городские думы не имели полной свободы в формировании своих бюджетов. Несмотря на то что они формировались на основе городских налогов, сборов, пошлин и т. п., в доходной части бюджетов устанавливался максимальный предел взимания разрешенных городу сборов. В расходной части бюджета в первую очередь должны были быть удовлетворены обязательные расходы (содержание городского управления, общественных зданий, улиц, мостов, полиции, пожарных команд и др.). Лишь оставшаяся часть денежных средств могла быть использована на другие, «необязательные» расходы, в том числе образование и здравоохранение.

Так, в 1872 г. по смете в г. Екатеринбурге было израсходовано 58,1 тыс. руб., в том числе на содержание городского общественного управления примерно 33 %; городских общественных зданий и памятников – 1,4 %; учебных и благотворительных заведений – 5,3 %; чинов городской полиции – 16,7 %; пожарной команды – 17 %; на благоустройство города – 6,5 %; издержки по отправлению воинского постоя, а также по отоплению и освещению тюрем – 6,6 %.[23]

Для контроля за деятельностью городских учреждений и законностью принимаемых ими решений при губернаторе создавалось Губернское по городским делам присутствие из представителей губернской администрации, городского самоуправления и чиновников судебного ведомства.

Городское самоуправление в таком виде просуществовало чуть более 20 лет. В 1892 г. была проведена так называемая «городская контрреформа». Высочайшим Указом от 11 июня 1892 г. было утверждено новое «Городовое положение»,[24] которое внесло ряд существенных изменений в статус и функции городских органов самоуправления.

Прежде всего были уточнены вопросы, отнесенные к предметам ведения городского общественного управления. Положением налоговый ценз был заменен на имущественный, в связи с чем правом участия в выборах стали пользоваться лица, не менее одного года владеющие в пределах города на праве собственности или пожизненного владения недвижимым имуществом, обложенным оценочным в пользу города сбором, а также содержащие торгово-промышленные заведения (ст. 24). Был уточнен круг лиц, лишенных права участвовать в выборах (ст. 33). Устанавливалась численность городских дум в зависимости от числа избирателей (ст. 56). Уточнены полномочия органов городского самоуправления, основы их взаимодействия между собой и с центральной властью, а также структура самих этих органов. Существенно ограничивались права избирателей по национальному и религиозному признакам. Были и другие ограничения. Вместе с тем даже в урезанном виде земские и городские учреждения смогли продолжить свою деятельность, в том числе и по решению вопросов местного значения.

Попытки реформ в начале XX в. В начале ХХ в. в России предпринимались попытки реорганизации местной власти. Вместе с тем ни первая, ни вторая Государственные Думы не успели рассмотреть вопрос о земской и городской реформе вследствие их роспуска. При этом городские и земские самоуправления стали объединяться в союзы. В 1914 г. были созданы Всероссийский земский союз и Всероссийский союз городов.

После Февральской буржуазно-демократической революции 1917 г. Временное правительство приняло Декларацию от 3 марта 1917 г., в которой предусматривались весьма важные преобразования в сфере местного самоуправления, в частности: введение всеобщего избирательного права; превращение земств в полновластные субъекты управления на местах и др. В рамках реформы местного самоуправления Временным правительством были приняты законы: «О волостном земском управлении» (21 мая 1917 г.); «Об изменении действующего положения о губернских и уездных земских учреждениях» (9 июня 1917 г.) и др.[25] После этого были приняты наказы, инструкции по проведению законов в жизнь. Проведенные в земства выборы не принесли желаемых результатов.

После вооруженного восстания в октябре 1917 г. Временное правительство было низложено, а власть перешла советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. На смену земским органам самоуправления пришли советы.